新闻理论十讲-第37部分
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还有一本，英国萨莉·斯皮尔伯利（Sallie Spilsbury）的《媒体法》（图7…4）（8），也非常厚，介绍了英美法系传媒法的表现形式。这本书比较难看懂，它的档案编号非常复杂，是一系列的新闻官司的案例，这些案例一旦成立，就是后来新闻法案件审理的法律依据。
图7…4 斯皮尔伯利《媒体法》中文版封面
由于英美在世界上的强势地位，所以翻译过来的新闻传播法的材料几乎都是英国、美国的，这方面我们已经有了非常丰富的材料，来研究英美法系的新闻传播法。中国的法律属于大陆法系，国外大陆法系的材料反倒一本没有，这方面我们需要补充。我想了想，马克思是德国人，大学法律系毕业，他学的法律属于大陆法系，他谈论的法的概念都是大陆法系的，我介绍一下马克思对新闻法的认识，他是这么认为的（黑体字是原有的）：
“新闻出版法惩罚的是滥用自由。书报检查法却把自由看成一种滥用而加以惩罚。”（9）
“新闻出版法是真正的法律（在大陆法系，一旦有了什么事情，要有法律来说明它，这也是我们现在经常的一种思维方式。马克思认为，有了法律保护，自由才能够正常运行。而书报检查不是法律，它是按照人的主观意志来评判出版物的内容和思想倾向，并且根据这种主观判断来制裁），因为它是自由的肯定存在。它认为自由是新闻出版的正常状态，新闻出版是自由的存在；因此，新闻出版法只是同那些作为例外情况的新闻出版界的违法行为发生冲突，这种例外情况违反它本身的常规，因而也就取消了自己。新闻出版自由是在反对对自身的侵犯即新闻出版界的违法行为中作为新闻出版法得到实现的。”（10）
“应当认为没有关于新闻出版自由的立法就是从法律自由领域中取消新闻出版自由（这是大陆法系强调的，它的立法体系是非常成形的、看得见摸得着的一部部具体的法律，如果没有这样的法律，那么，你这个领域中应该说没有自由），因为法律上所承认的自由在一个国家中是以法律形式存在的。……新闻出版法就是对新闻出版自由在法律上的认可。它是法，因为它是自由的肯定存在。”（11）
这些话颇有些哲学意味，马克思的中心思想是：在大陆法系内，自由是由法律来保障的，法律应该体现人的自由的权利。这些论证来自马克思1842年在《莱茵报》上发表的一篇很长的文章《第六届莱茵省议会的辩论（新闻出版自由）》，这篇文章四万多字，可以作为一个小册子出版。这里面，他对新闻出版法与人的权利的关系，论证得非常详尽。马克思先后就读于波恩大学和柏林大学法律系，最后毕业于柏林大学，他对法律是非常熟悉的。
海洋法系的代表性国家是经济发达的法治国家，除了法系的差异外，它们对于新闻法不是很看重。原因是什么呢？我这举了一个例子：英国学者Perry Keller说，传媒在英国不具有特殊的法律地位，编辑和记者只是从事非政府活动的个体公民，因而可以适用于一般公民的法律来规范新闻活动的权利，没有必要使传媒界成为专门法律的对象（12）。在这样的国家，新闻传播业就是一种普通的行业，没有必要给这个行业专门立定一个法，你的行为方式就是以公民的方式来对你进行考察。
为什么在中国要有新闻法？我想，在中国的体制下，所有的媒体都是党和政府直接领导的，传媒从业人员的自由权利，按照大陆法系的理念，应该由法律来保护。再有，传媒在中国具有特殊的地位，它不是一般的行业，大家都不会想到给洗衣行业立个什么法，不会有这种想法，而传媒在中国的地位比较特殊，由各级党的宣传部直接管理，加上我们中国又是单一成文法的大陆法系国家。新闻工作者的采访权和报道权是公民自由言论、出版自由权利的延伸。如果有一个单独的法律来重申新闻工作者的权利和义务，新闻工作者工作起来法的意识就比较强烈。中国的情况和英国的情况不一样，相比之下，中国的新闻工作者尤其需要有一部新闻法来保障自己的权益。新闻法是具体法律，要具体体现宪法第35条公民言论出版自由权如何实施，进而保障新闻工作者的权利。
关于法律和自由的关系，英国哲学家洛克说过一段话：
“法律按其真正的含义而言，与其说是限制还不如说是指导一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益，……法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。”（13）
不论是海洋法系还是大陆法系，这恐怕是形成新闻官司案例和制定新闻法的一个基本的认识前提。
三、新闻传播法的渊源
一部法律有很多具体的内容，这些内容不能只凭主观想象来制定，必须有一定的法律依据。新闻传播法的渊源，即新闻传播法内容的法律依据。按照国际社会的要求，新闻法的法律依据有以下几方面：
第一，国际条约和公约。这是一个现代国家应该具备的新闻法内容的法律依据，包括联合国《世界人权宣言》、《经济、社会及文化权利国际公约》（中国政府1997年签字，全国人大2001年批准）、《公民权利和政治权利国际公约》（中国政府代表1998年签字，尚待批准），以及可以参照的《欧洲人权公约》、《非洲人权公约》、《美洲人权公约》，还有与新闻传播有关系的国际版权公约《伯尔尼保护文学和艺术作品公约》、《世界版权公约》（中国均在1992年加入）等等。
第二，中国的宪法。例如我国宪法第22条、33条、35条、41条、47条等等。第22条是国家发展文化产业，包括广播电视业等等，第33条第三款新增加“国家尊重和保障人权”，这句话非常重要。第35条规定了公民具有一系列的自由权利。第41条、47条规定了公民对国家工作人员可以提出批评。宪法是我们制定新闻法的法律依据，没有这个依据，就没有办法制定这个法律，而且这个具体的法律必须要解释宪法。例如，它要解释宪法中公民言论、出版自由在这个法律中怎么体现，不能像宪法一样说一句话就完了，要把宪法中的一句话变成很多可以操作的实际条款，来实现、落实宪法做出的规定。
新闻法、新闻法规和行政规章，均不得违宪。宪法是新闻法的依据，新闻法需要解释宪法的有关条文并将宪法的有关条文具体化。
第三，国家的基本法、法律。基本法是指全国人民代表大会一级通过的法律，包括刑法、民法通则、行政许可法、香港和澳门的基本法等等。人大常委会通过的法律通常是一般的法律，包括统计法、测绘法、著作权法、广告法等等。这两个法律的级别是不一样的。这些法律中很多条款都与新闻传播有关。宋小卫研究员出版了一本书《媒介消费的法律保证》（14），把我们的法律体系中几乎所有与传媒接受或传媒消费有关的条款都抽出来，作了深入的研究。比如统计法、测绘法跟新闻有什么关系，他也找到很多相关条款，谈传媒在这方面的权利或责任。这些内容都是我们未来制定新闻法的时候所要依据的。中国的法律之间不能互相矛盾，新闻法与其他的法律之间起码是平衡的、可以互换的。
第四，法规。法规是国务院制定的规则，比如，2007年刚颁布的《信息公开条例》等等。
第五，行政规章。行政规章是由国务院的部门，例如新闻出版总署、信息产业部、广电总局等等发布的规章。也是我们制定新闻法的一类依据，尽管级别比较低。
新闻法的内容不能脱离这些法律法规，从国际法到国家的宪法，再到一般法律，以及法规、行政规章，所有这些法律、法规，相互间都不能发生冲突。在国家范围内，最高的法律依据应该是宪法。
四、中国新闻立法的历史
中国现代新闻立法开始于1898年。这年7月26日，光绪皇帝发布了一个“上谕”，在这个“上谕”里面他宣布中国以后要实行开放报禁的做法，皇帝发布的东西相当于法令，这是最早的与新闻出版相关的法令，按现在的说法，叫中央级的文件。这个法律准许官民办报——官方和民间都可以办报，而且同意上海《时务报》改为官报（上海《时务报》是梁启超还没有官方身份的时候办的一家刊物）。他同时宣布：
“报馆之设，所以宣国是而达民情，必应官为倡办。……天津、上海、湖北、广东等处报馆，凡有报章，著该督抚咨送都察院及大学堂各一份。择其有关时务者，由大学堂一律呈览。至各报体例，自应以胪陈利弊，开扩见闻为主，中外时事，均许据实昌言，不必意存忌讳，用副朝廷明目达聪，勤求治理之至意。”
光绪强调官方要提倡办各种各样的报纸，责成地方官员把报纸送中央级的两个部门各一份，把那些跟时事相关的东西做成资料送到上面，应该好事坏事都说，开放言禁，大家都可以对各种各样的事实发表言论，目的是“明目达聪，勤求治理之至意”。这是中国历史上首次宣布开放报禁的法令。
同年8月9日，光绪皇帝发布了制定报律（新闻法）的“上谕”：
“泰西律例，专有报律一门，应由康有为详细译出，参以中国情形，定位报律。”
这句话是中国历史上最早的由国家最高领导人下达的一个指示，但这个指示没有实行，因为维新仅维持了百天，六君子被杀，光绪皇帝被软禁，百日维新失败了。为什么会发生这个维新运动呢？因为中国的社会矛盾加剧，只有改革才有出路。慈禧太后要继续维持统治，必须缓和社会矛盾。因此，慈禧太后实际上成了维新运动的遗嘱执行人，她打倒了维新运动的领导者，但是她必须完成维新运动提出的历史使命。这是一种历史的现象：镇压革命的刽子手常常是革命遗嘱的执行人。马克思在1848—1849年欧洲民主革命失败后说：“革命死了，革命万岁！”。革命虽然失败了，但是革命的镇压者不得不部分地执行了革命的遗嘱。这是一个很有意思的现象，反革命镇压革命，是为了确立他的统治，但是革命镇压以后，他为了保证自己的统治，必须解决造成革命得以发生的社会矛盾，他要不解决这个社会矛盾，革命还会发生；而他解决了这个社会矛盾，他就是执行了革命的遗嘱。
1908年3月，经慈禧太后同意颁布了《大清报律》，这是中国历史上最开放的一部新闻法。《大清报律》以后出台的各种各样新闻法律、法规，都没有超出《大清报律》所呈现的自由程度。1910年颁布了《著作权章程》，这是我国第一部著作权法。在此之前的1906年，有一个《大清印刷物件专律》，是大清报律的前身，这个法律比较保守，它实行的是出版批准制。但是到了《大清报律》，改为注册登记制附加保证金。出版登记制是一种比较开放的媒体创办的规则，到官方的某个具体部门登记一下，不必经过批准就可以自行出版。当时《大清报律》规定，有些刊物要交保证金。保证金是过去历史上遗留下来的一个对出版的限制。但是有一条大家注意，有些刊物是可以免交保证金的，比如说：
“其专载学术、艺事、章程、图表及物价报告等项之汇报，免缴保押费。其宣讲白话等报，确系开通民智，由官鉴定，认为毋须预缴者，亦同。”
涉及艺术、学术的发展，涉及教育的刊物，是可以免交的。看来，当时的指导思想还是比较开通的。
同时，该法律规定了样报在开印前送官衙，随时核查，这是检查制度的表现，但实际上没有实行。1911年1月修订时，改为事后样报送官衙存档制，等于没有事前检查了。禁载（新闻法中应该有一定的内容是禁载的，比如诽谤、国家机密、个人隐私是不应该公开的）中，除了现代新闻法的通常禁载内容以外，还禁止“诋毁宫廷之语，淆乱政体之语”，这方面的内容体现了非现代意识。
《大清报律》除了样报送审（两年后删除）、禁载的部分内容，以及保证金制度尚不够现代外，其他各项条款，基本是现代新闻法的内容。
1911年，清王朝灭亡了。1912年1月，孙中山就任临时大总统。因为报纸出版需要有一定的秩序，3月，内务部颁布《中华民国暂行报律》，主要有三条：注册登记——这和《大清报律》一样，人人都可以出版报纸，只是登记一下就行了；不得攻击共和国体例——不能攻击国家的基本体制，这和《大清报律》不能攻击朝廷的要求本质上没有什么不同；要求实行更正制度——也就是说，新闻�
