生态文明视野下的循环经济立法研究-第40部分

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不同主体应当承担的各种责任和义务。

　　就政府而言，政府在循环经济发展过程中发挥着宏观调控、政策引导、行政管理和政务服务等职能，起着推动、监督、管理、规范和引导循环经济发展的作用。对此，《循环经济促进法》第五条规定：“国务院循环经济发展综合管理部门负责组织协调、监督管理全国循环经济发展工作；国务院环境保护等有关主管部门按照各自的职责负责有关循环经济的监督管理工作。县级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门负责组织协调、监督管理本行政区域的循环经济发展工作；县级以上地方人民政府环境保护等有关主管部门按照各自的职责负责有关循环经济的监督管理工作。”第六条规定：“国家制定产业政策，应当符合发展循环经济的要求。县级以上人民政府编制国民经济和社会发展规划及年度计划，县级以上人民政府有关部门编制环境保护、科学技术等规划，应当包括发展循环经济的内容。”此外，《清洁生产促进法》第四条、第五条和整个第二章，《节约能源法》第五条、第六条，《水法》第五条、第八条、第十三条等，均从不同角度对政府发展循环经济提出了具体明确的责任要求。

　　就企业而言，企业是实施循环经济的主体，在循环经济发展过程中肩负着重大的法律责任和社会责任。企业有责任按照循环经济有关“减量化、再利用和资源化”的要求从事生产经营活动。对此，《循环经济促进法》第九条规定：“企业事业单位应当建立健全管理制度，采取措施，降低资源消耗，减少废物的产生量和排放量，提高废物的再利用和资源化水平。”该法第三章和第四章更是详细规定了企业在减量化、再利用和资源化过程中的各方面责任。此外，《清洁生产促进法》第三章“清洁生产的实施”专门规定了企业各方面的责任；《水污染防治法》第九条规定了企业事业单位不得超标和超总量排污的责任；等等。

　　就其他社会组织而言，它们在循环经济发展过程中也负有重要的责任。譬如，媒体应当加强对全社会循环经济的宣传教育作用，提高全民资源意识，在全社会树立循环经济观念；行业组织或民间机构可以推动建立符合绿色生产、适度消费、环境友好和资源永续利用的行业规范或者社会公共准则。对此，《清洁生产促进法》第九条第二款规定：“新闻媒体应当宣传节能法律、法规和政策，发挥舆论监督作用。”《循环经济促进法》第十一条规定：“国家鼓励和支持行业协会在循环经济发展中发挥技术指导和服务作用。县级以上人民政府可以委托有条件的行业协会等社会组织开展促进循环经济发展的公共服务。国家鼓励和支持中介机构、学会和其他社会组织开展循环经济宣传、技术推广和咨询服务，促进循环经济发展。”

　　就公民或公众而言，他们在循环经济发展过程中也负有不可推卸的责任。对此，《循环经济促进法》第十条规定：“公民应当增强节约资源和保护环境意识，合理消费，节约资源。国家鼓励和引导公民使用节能、节水、节材和有利于保护环境的产品及再生产品，减少废物的产生量和排放量。”《节约能源法》第九条规定：“任何单位和个人都应当依法履行节能义务。”这些规定都是对公民发展循环经济的责任要求。

　　从发展的角度来看，我国循环经济立法一直在不断进步完善，有关法律责任的规定也日益成熟，对循环经济的发展发挥了重要的促进和保障作用。该判断可以通过对立法条款的变化加以比较得出。比如，2007年修订的《节约能源法》第七十八条规定：“电网企业未按照本法规定安排符合规定的热电联产和利用余热余压发电的机组与电网并网运行，或者未执行国家有关上网电价规定的，由国家电力监管机构责令改正；造成发电企业经济损失的，依法承担赔偿责任。”而2008年制定的《循环经济促进法》第五十五条则规定：“违反本法规定，电网企业拒不收购企业利用余热、余压、煤层气以及煤矸石、煤泥、垃圾等低热值燃料生产的电力的，由国家电力监管机构责令限期改正；造成企业损失的，依法承担赔偿责任。”从后一条文来看，它明显增加了企业再生发电的途径，扩大了发电企业的范围（即由原来的“发电企业”变为“企业”），从而将企业利用煤层气以及煤矸石、煤泥、垃圾等低热值燃料生产电力的行为纳入到循环经济的范畴，提升了企业发展循环经济的积极性。

　　三、循环经济法律责任立法存在的问题

　　尽管我国循环经济立法对于法律责任的规定已经日益完善，但是与生态文明的理念要求相比，与循环经济发展的需要相比，仍然存在一些值得关注并需要加以解决的问题。这些问题主要体现在如下几个方面。

　　1。有的强制性行为缺乏责任机制

　　法律规范是对社会生活中人们行为的最低要求。循环经济立法对于社会各个主体在发展循环经济方面提出了最基本的要求，这些要求中有的属于强制性要求，有的属于倡导性要求。从立法目的上看，法律上的责任要求必须通过主体行为加以实现。但是，现行循环经济立法中有些强制性制度要求，因为欠缺相应的责任机制保障，出现责任空白，可能难以实现制度设计的目的。

　　譬如，《循环经济促进法》第十二条第二款规定了循环经济发展规划必须包含的强制性内容，这是对规划编制机关和审批机关编制和审批规划的义务性要求。但是，如果编制机关在编制的规划中，没有完全包含这些强制性内容，部分内容有残缺，而规划审批机关又批准了这样的规划，那么如何纠正这样的行政行为？显然，该法缺乏对规划编制机关和规划审批机关行政责任的规定。

　　又如，立法规定的总量调控制度也缺乏责任机制的保障。根据现行立法，总量调控制度具体有两个方面的要求，一方面是对政府及其相关部门提出了义务性要求，另一方面是对项目建设单位提出了义务性要求。在目前的相关立法中，如《水污染防治法》、《土地管理法》和《水法》等，对于项目建设单位违反总量控制要求的情形，均规定了相应的法律责任。但是，对于政府及其有关部门违反总量调控的要求而进行违法审批的情形，《循环经济促进法》和《水污染防治法》、《土地管理法》、《水法》等相关立法基本上没有规定相应的法律责任。政府及其部门责任机制的缺失，不利于总量调控制度的真正贯彻落实。

　　由上可见，虽然立法规定了相关主体的法定义务，但是由于没有规定违反或不履行该强制性义务会产生怎样的法律责任或后果，从而使部门强制性义务条款出现法律责任的空白状态。显然，法律责任的空白不利于促使义务人积极履行其应尽义务，从而使相应制度难以真正落实。

　　2。部分违法责任规定偏轻

　　一直以来，我国在环境保护执法领域，存在着“守法成本高、违法成本低、执法成本高”的现象。造成这一现象的原因是多方面的，但立法本身规定的“法律责任”偏轻是其中一个重要原因。循环经济立法也是如此。纵观《循环经济促进法》以及其他相关立法，不少条款对有的违法行为的处罚力度明显偏轻，显然不足以遏制违法行为的发生。

　　譬如，《循环经济促进法》有关违反淘汰名录制度的法律责任就规定得比较轻。该法第五十条第二款规定，使用列入淘汰名录的技术工艺等的，有关部门责令停止使用，没收违法使用的设备材料，并处五万元以上二十万元以下的罚款。在不考虑经济持续增长的情形下，从我国当前经济社会发展水平来看，这个罚款的额度对很多地区来说显然偏低。这样造成的后果是，行为人宁愿冒着缴纳罚款的风险，也不愿意淘汰落后的技术工艺或设备等，因为在扣除可能的罚款后，违法行为人还能够从其违法行为中得到相当可观的收益，这就是人们常说的“违法成本低”现象。

　　此外，《循环经济促进法》第五十二、五十三、五十四条以及《清洁生产促进法》和其他立法的一些条款也都存在着法律责任规定偏轻的问题。由于这些条款所涉及的行业基本上都属于产业规模和获利数额较大的行业，而立法设定的处罚额度，与其违法行为的严重程度、负面影响以及非法所得额相比，可能是微不足道的，这样就根本不能对违法行为起到足够的威慑作用。

　　与此同时，由于立法条文对于部分违法行为强制性法律责任规定的轻微，导致执法部门的执法也不可能真正“强硬”，即使执法部门在法律规定的范围内按最高处罚上限“顶格”处罚，对有的违法者来说仍然是无足轻重的责任。要改变这种状况，必须强化违法责任规定。

　　3。对地方政府的责任约束不足

　　地方政府是推动循环经济发展的强大推手，立法规定地方政府在发展循环经济中的法律责任非常必要。截至目前为止，我国的循环经济领域在很多具体立法和条款中均规定了地方政府应当对当地循环经济发展负责，并把循环经济发展状况作为考核地方政府及其领导人政绩的重要尺度。如《循环经济促进法》第十四条规定：“国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院统计、环境保护等有关主管部门建立和完善循环经济评价指标体系。上级人民政府根据前款规定的循环经济主要评价指标，对下级人民政府发展循环经济的状况定期进行考核，并将主要评价指标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”《节约能源法》第六条规定：“国家实行节能目标责任制和节能考核评价制度，将节能目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。省、自治区、直辖市人民政府每年向国务院报告节能目标责任的履行情况。”

　　从前面的立法规定来看，现行的循环经济立法仅仅对地方政府提出宣言性要求，并没有对地方政府违反循环经济立法出现严重后果时如何承担法律责任作出具体可操作性的规定。这样导致的结果是，一方面，由于地方政府发展循环经济的法律责任不明确，其行为实际上没有受到应有的法律约束，其违法行为所产生的负面后果，最终被转移给社会其他主体或由全社会来承担；另一方面，正是由于缺乏强有力的法律责任规范，对地方政府的决策者而言，以牺牲环境为代价的经济“线性增长”模式在一定程度上得到了法律的“默认”，其行为也似乎具有某种“合法性”。可以认为，这种政策宣示性的规定和要求，不可能真正促使地方政府严格执行，从而也就不可能约束地方政府切实推进循环经济发展。

　　总之，现行立法虽然规定了政府责任，但是有关地方政府的责任规定很不具体，没有可操作性的实施机制，对地方政府的政策和行为缺乏具有法律强制力的硬约束，从而无法真正落实政府责任。

　　4。责任激励机制难以落实

　　长期以来，我国在促进循环经济发展的法律制度建设和法律实施等方面，强调并习惯于发挥政府的主导作用，一贯善于运用行政强制措施来推进相关主体发展循环经济的责任，即使有经济刺激和公众参与措施也是依赖行政手段予以保证实施，具有行政强制的性质。（11）这造成的局面是：立法关于责任的规定以强制性责任为主，倡导型责任不足；企业、其他组织以及公民承担责任更多地出于被动强制，而不是主动自觉，责任激励机制难以落实。

　　从立法形式上看，《循环经济促进法》第五章共七条专门规定了促进循环经济发展的有关激励措施，包括专项资金激励、对科技创新的财政支持、税收优惠、重点投资领域和金融支持、价格、收费和押金制度、政府绿色采购和表彰奖励等制度。这些规定对于发展循环经济的激励不可谓不全面。但是，尽管立法规定了这些激励机制，但其有效实施完全取决于政府及其有关主管部门的态度，而没有法律的强制保障。对于受激励的企业、其他组织和公民而言，他们也不可能因为上述激励机制或者优惠政策无法落实而寻求法律上的救济，因为立法没有规定相应的激励救济机制。这就使得立法规定的激励机制基本上靠行政主管部门的自觉实施，而这种自觉性能否正常发挥是存在不确定性和风险的。

　　客观来说，由于中国的历史传统和现实因素，许多情况下依靠政府推动和行政强制，的确能够在短时间内�