生态文明视野下的循环经济立法研究-第35部分

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和环境保护要求的前提下，有计划分步骤地实施该制度。

　　从上面可以看出，《循环经济促进法》中所指的以生产者为主的责任延伸制度和经合组织定义的生产者责任延伸制度并不完全相同。在《循环经济促进法》中，不仅规定生产者的回收利用义务，还规定了销售者、其他组织、废物利用处置企业和消费者的回收利用责任。这样规定，更充分地体现了生态文明的立法理念，更切实地贯彻了共同责任的基本原则。

　　（五）重点企业监督管理制度

　　重点企业监督管理制度是指国家对资源消耗高、污染物排放量大的重点行业中年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业采取更为严格的一整套监督管理措施的总称。也就是说，高耗能、高耗水的企业在符合法定条件时，国家将会对其采取更为严格的监督管理措施。该制度也被简称为“重点管理制度”。

　　《循环经济促进法》第十六条规定了重点企业监督管理制度：

　　“国家对钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油加工、化工、建材、建筑、造纸、印染等行业年综合能源消费量、用水量超过国家规定总量的重点企业，实行能耗、水耗的重点监督管理制度。

　　重点能源消费单位的节能监督管理，依照《中华人民共和国节约能源法》的规定执行。

　　重点用水单位的监督管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院有关部门规定。”

　　重点企业监督管理制度不仅规定于《循环经济促进法》中，在其他相关立法中也有配套规定。《清洁生产促进法》规定的对重点企业的清洁生产审核制度（13）可以认为是重点企业监督管理制度的雏形。（14）《节约能源法》在第三章第六节以专节的形式规定了“重点用能单位节能”，共包括四个条文，分别对重点用能单位的界定标准、提交年度能源利用状况报告的义务、节能管理部门对报告的审查以及重点用能单位能源管理负责人制度作出了规定。该法还在法律责任部分对重点用能单位违反相关义务规定了相应的法律责任。（15）

　　由上可见，重点企业监督管理制度已经成为我国循环经济立法的基本制度。

　　（六）循环经济统计、标准体系和产品资源消耗标识制度

　　循环经济统计、标准体系和产品资源消耗标识制度是企业开展循环经济活动的依据，是政府评价循环经济发展状况的主要手段，同时也是考核政府发展循环经济水平的重要依据。

　　该制度完整的立法规定见于《循环经济促进法》第十七条，该条规定：

　　“国家建立健全循环经济统计制度，加强资源消耗、综合利用和废物产生的统计管理，并将主要统计指标定期向社会公布。

　　国务院标准化主管部门会同国务院循环经济发展综合管理和环境保护等有关主管部门建立健全循环经济标准体系，制定和完善节能、节水、节材和废物再利用、资源化等标准。

　　国家建立健全能源效率标识等产品资源消耗标识制度。”

　　从该条可以看出，该制度由三项子制度所构成，包括：循环经济统计制度、标准体系制度和产品资源消耗标识制度，试具体说明之。

　　循环经济统计制度，即有关制定循环经济发展目标和统计体系的制度。建立循环经济统计体系，可以为国家制定科学的经济发展、资源利用和环境保护政策，缓解资源约束矛盾、减轻环境污染等方面提供数据依据，为把循环经济纳入我国国民经济和社会发展规划创造条件，并促进经济统计、资源统计、环境统计和国民经济核算之间的协调与结合。循环经济统计制度也是衡量循环经济发展水平，为领导决策提供依据，公开资源节约和循环利用信息的基础性制度。（16）立法对循环经济统计管理提出了明确的任务要求，并规定了统计部门定期公布统计指标的义务。

　　循环经济标准制度，即关于制定循环经济技术标准和规范的法律制度。循环经济标准是为了发展循环经济，政府有关部门制定的有关技术、工艺和设备在节能、节水、节材、节地、资源综合利用等方面的统一技术要求和规范，或者对产品在单位产值以及单位产品的能耗、物耗排放所作的强制性限值要求。立法规定了循环经济标准的制定主体和标准的覆盖领域等内容。

　　产品资源消耗标识制度来源于环境标识制度，它是指对符合循环经济关于产品资源消耗要求的产品，按照一定的规则，在产品本身或者包装物上做出明显标记的制度。产品资源消耗标识的建立，一方面表明产品在资源消耗和资源化难易程度等方面的性能，督促生产者提高生产符合绿色标识产品的积极性，另一方面使消费者了解有关该产品的资源消耗情况并理性购买更加符合循环经济要求的产品。

　　循环经济统计、标准体系和产品资源消耗标识制度不仅规定在《循环经济促进法》中，也规定在其他的一些单行法中。譬如，《清洁生产促进法》第十三条规定了环境资源保护的标准制度。又如，《节约能源法》第十八条规定了能源效率标识管理制度。这些规定共同构成了循环经济统计、标准体系和产品资源消耗标识制度体系。

　　二、循环经济基本法律制度存在的问题及其完善

　　由于立法本身相对于社会经济发展的滞后性，立法者认识的局限以及立法过程中涉及不同阶层、群体的利益冲突等原因，我国循环经济基本制度在伴随着《循环经济促进法》实施近一年来，渐渐显现出一些问题，已经不能符合生态文明建设的要求，不能适应循环经济发展的实践需要，有必要通过各种方式加以完善。

　　（一）循环经济发展规划制度

　　1。存在的问题

　　循环经济发展规划制度存在的不足主要体现在三个方面：

　　（1）规划的层次有限。根据《循环经济促进法》第十二条的规定，循环经济发展规划仅仅限于国家和设区的市级以上地方层面，不包括区县一级。显然，这不符合生态文明建设的完整性要求和区域性要求。而从规划实践来看，更高一级规划的实施有赖于下级规划的贯彻落实，如果没有下级规划予以配套，则上级规划的实施效果也并不会太好。循环经济的发展需要区县一级甚至包括产业园区一级的循环经济发展规划来加以推进和落实。

　　（2）循环经济发展规划与其他规划的关系没有明确。循环经济的发展不能仅仅依靠循环经济的发展规划。在我国，除了专门的循环经济发展规划以外，还有很多其他规划都有可能涉及循环经济发展的某一或某些方面。如果不对其他规划的内容提出循环经济的发展要求，那么纯粹依靠循环经济发展规划的单兵作战，其效果会非常有限。

　　（3）没有对违反该条的法律责任的规定。《循环经济促进法》第十二条第二款规定了循环经济发展规划必须包含的强制性内容，这是对规划编制机关和审批机关编制和审批规划的义务性要求。但是，该法“法律责任”一章缺乏对编制机关和审批机关违反该义务而应承担的法律责任或行政责任的规定。

　　2。完善的建议

　　针对以上问题，笔者认为，要完善我国循环经济发展规划制度，必须从生态文明的整体性、完整性、全面性要求出发，从以下三个方面着手：

　　（1）扩大循环经济规划的层次范围。立法应当增加区县一级、功能区和产业园区一级的循环经济发展规划，这样才能使上一级的循环经济发展规划落到实处。立法同时明确：区县一级的规划由该级地方人民政府循环经济发展综合管理部门会同本级人民政府环境保护等有关主管部门编制，报本级人民政府批准后公布实施；功能区和产业园区一级的规划由主管该功能区和产业园区的地方人民政府循环经济发展综合管理部门会同本级人民政府环境保护等有关主管部门编制，报本级人民政府批准后公布实施。

　　（2）明确其他规划发展循环经济的要求。在我国的规划体系中，除了循环经济发展规划，还包括其他很多类型的规划，如国民经济和社会发展规划、区域发展规划、城乡建设规划、土地利用规划和环境保护规划等。这些规划都与循环经济发展规划具有非常紧密的联系。循环经济发展规划不可能独立存在和发挥作用，它的要求必须在其他规划中同时得到体现，才能真正推动和促进循环经济的发展。比如，在能源、水利、土地等专项规划中，应当按照循环经济的要求，实施节能、节水、节地、节材，发展再生水回用，可再生能源的使用；在有关产业规划、功能规划和环境保护规划中，应当根据功能区划、资源条件和环境容量发展区域经济，对新建、扩建和已经建设的产业集中区（工业园区）和开发区进行规划、建设、运营和管理，充分考虑资源条件、产业布局、市场需求以及经济和环境成本。对此，早在2005年，国务院发布的《关于加快发展循环经济的若干意见》中早就明确指出：“把发展循环经济作为编制有关规划的重要指导原则。各级政府及有关部门要用循环经济理念指导编制‘十一五’规划和各类区域规划、城市总体规划，以及矿产资源可持续利用、节能、节水、资源综合利用等专项规划，对资源消耗、节约、循环利用、废物排放和环境状况作出分析，明确目标、重点和政策措施。”该文件就对其他规划落实循环经济发展提出了明确要求。因此，立法应当明确规定：在编制其他规划时，也应当体现循环经济发展的要求。这样才能形成循环经济专项规划与其他规划协同一致的制度合力，共同推进循环经济的发展。

　　（3）规定循环经济发展规划的法律责任。为了保证循环经济发展的相关要求在规划内容中得到切实体现，建议在《循环经济促进法》“法律责任”一章的修改中规定规划编制机关和审批机关违反该法第十二条规定时应承担相应的法律责任，这样才能确保规划编制的科学性和规划实施的有效性。

　　（二）总量调控制度

　　《循环经济促进法》对总量调控制度作出原则规定是非常重要的。而且具有突破意义的是，该法将总量调控制度的适用范围扩大到所有的行政区域，而不仅限于未达标区或者重点控制区域。但是，该制度仍然存在一些不足，需要在生态文明理念指导下加以改进和完善。

　　1。存在的问题

　　主要体现在以下几个方面：

　　（1）缺乏“限批”制度的配套。

　　该制度对项目建设单位提出了法定义务要求，即：“新建、改建、扩建建设项目，必须符合本行政区域主要污染物排放、建设用地和用水总量控制指标的要求。”但是并没有具体的措施加以落实，即：如何防范出现超过总量控制指标的情形？

　　在实践中，这种防范的具体措施就是限批制度。2007年初，根据《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，原国家环保总局首次启动“限批”的行政惩罚手段，对四个行政区域、四大电力集团的所有建设项目实行环境影响评价停批、限批，并建议监察部门追究有关人员行政责任。随后，地方环保部门也采取了类似的“限批”措施来遏制高污染、高耗能产业的迅速扩张趋势，以落实宏观调控政策，确保国民经济又好又快地发展。实践中，总量是否超标是决定对地区和企业（集团）是否进行限批的重要考量因素之一。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第二十一条，国务院印发的《节能减排综合性工作方案》六（二十四）也明确规定，对超过污染物总量控制指标的地区，暂停审批新增污染物排放总量的建设项目。因此，有必要将“限批”措施上升为法律制度，在《循环经济促进法》修改中具体体现。

　　（2）法律责任机制缺失。

　　总量调控制度是对政府及其相关部门和项目建设单位提出的共同责任要求。现行有关立法规定了项目建设单位违反总量控制要求应承担法律责任，（17）但对政府及其有关部门违反总量调控要求违法审批的情形却没有规定相应的法律责任。

　　（3）其他相关立法的配套衔接不够。

　　十三条提出的对主要污染物、用地和用水的总量控制，还必须有相应的单行立法予以配套配合，否则其实施效果难以得到充分保证。而目前这方面的配套立法，除了2008年修订的《水污染防治法》将总量控制制度的适用范围扩大到所有的行政区域以外，其他的相关�