生态文明视野下的循环经济立法研究-第32部分

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范废物的回收、拆解、加工等行为，其核心要求是循环利用和无害利用。（19）该思路是以循环经济的物质流动规律为标准并符合循环经济发展的客观要求。

　　在上述总体思路的指导下，完善循环经济立法体系，重点需要以生态文明理念为指导，以促进循环经济发展为指针，协调好相关立法与《循环经济促进法》的关系问题，适时修订相关立法，使各项立法相互协调配套，发挥整体合力。

　　2。协调相关立法与《循环经济促进法》的关系

　　（1）资源开发利用保护领域立法与《循环经济促进法》的协调（20）。

　　我国现行资源开发利用保护领域的法律主要包括《物权法》、《水法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等。修改主要涉及以下几个方面：

　　一是物权立法。《物权法》是有关资源权属和利用的基本法。应在《物权法》的总则、所有权、用益物权、担保物权等部分增加体现“资源节约、回收利用”等循环经济理念的条款规定。

　　二是水资源立法。主要是按照循环经济的“节约”和“循环”理念修改和设计《水法》的相关制度，主要包括：取水许可制度、水资源有偿使用制度、节约用水制度、用水总量控制和定额管理制度、计量收费和超定额累进加价制度，以及严重耗水落后工艺、设备和产品的强制淘汰制度等。

　　三是土地资源立法。修改《土地管理法》、《农村土地承包经营法》等专门立法，完善征地制度，形成节约用地的约束机制，有效发挥土地规划的调控和引导作用。

　　四是矿产资源立法。主要是修订《矿产资源法》中的探矿权、采矿权有偿取得制度、矿产资源税和资源补偿费制度、采矿许可证制度、共伴生矿的综合开发制度等内容。

　　（2）能源立法与《循环经济促进法》的协调。

　　抓紧制定能源基本法、核能法和石油天然气法，填补这些领域发展循环经济的立法空白；及时修订《节约能源法》、《煤炭法》、《电力法》，创新制度设计，突出节约理念。完善《可再生能源法》在核能、风能、太阳能、生物质能等领域的配套规定，强化法律的实施效果。

　　（3）生产领域立法与《循环经济促进法》的协调。

　　在生产领域与循环经济关系最为密切的立法应是《清洁生产促进法》。该法较系统地对节约资源与能源、提高能源效率、综合利用、合理包装、废物回收利用等进行了规范。这与循环经济具有重合性。

　　但是，清洁生产毕竟不同于循环经济。第一，涉及的领域不同。清洁生产偏向生产领域，注重从源头削减污染物的产生；循环经济则从国民经济全局的高度和广度将资源的合理开发、节约使用、废物回收和循环利用、环境保护等引入经济运行机制，形成了系统的物质流链条，延伸到了国民经济活动的一切相关领域。因此，清洁生产涉及领域很窄，而循环经济则涵盖生产、流通、消费等各个领域。第二，针对的主体不同。清洁生产侧重对政府和企业提出要求，循环经济则在重视政府、生产者与经营者的同时，强调了消费者的责任。第三，具体采用的措施和手段不同。清洁生产更重视技术的要求，主要侧重于微观层次。而循环经济虽然也涉及技术问题，但更注重整个循环型经济和社会体系的建立，往往综合运用经济布局、结构调整、发展规划、技术革新、改进管理、社会合作、宣传教育等多种手段。总之，循环经济和清洁生产的目标是一致的，但是循环经济的内涵和范围要大于清洁生产，清洁生产包含在循环经济发展的要求之中。

　　因此，基于清洁生产和循环经济的这种包容关系，我们认为从我国发展循环经济的需求看，集中在生产环节上的《清洁生产促进法》的调整范围缺乏对消费领域的考虑；从立法模式上看，目前还定位于促进法，还必须有约束力较强具有操作性的措施来推动循环经济的发展；从立法目的看，《清洁生产促进法》旨在污染预防，这和美国的《污染预防法》的源头消减基本一致，而循环经济不仅需要从活动输出端预防废物污染的产生，更需要从输入端推动资源节约及其高效利用等。（21）所以，现有《清洁生产促进法》无法完全支撑循环经济应具有的丰富内涵，从而难以对发展循环经济过程中的社会关系进行有效调整与规范。为了既保持《清洁生产促进法》的相对稳定，同时又为了支持循环经济的深化发展，在保持《清洁生产促进法》的基础上，必须由《循环经济促进法》进行调整。两者的关系就好比是总体和部分的关系，即《循环经济促进法》站在更高的高度从总体上对生产、流通、消费等各个方面进行规定，对于生产环节的节能、降耗、减排则进行原则规定；而《清洁生产促进法》则具体详细地规定生产环节的循环经济。

　　同时，《循环经济促进法》出台后，也对《清洁生产促进法》的修订提出了新的要求。修订《清洁生产促进法》时，应当吸收《循环经济促进法》的有益经验，适当淡化“促进型法”可操作性较差的色彩，补充规定更具体、更有约束力的制度，合理强化政府和企业的法律责任，增强该法的约束力和实施效果。

　　（4）流通消费领域立法与《循环经济促进法》的协调。

　　现行流通消费领域立法较少。《循环经济促进法》第十条、十五条、十六条、二十八条等条文对企业和公民的消费提出了有利于节约资源和保护环境的原则性规定。为增强这些规定的可操作性，应当修订《消费者权益保护法》，在该法中增加对企业和消费者对强制回收消费品的强制回收责任的更具体的规定，增加对消费一次性消费品的控制和约束机制，引导公众选择环境友好型产品进行绿色消费；同时应当修订《政府采购法》，建立政府的绿色采购制度，强制性要求政府优先采购绿色产品并增加政府绿色采购的责任约束和配套措施。

　　（5）废物回收和循环利用方面立法与《循环经济促进法》的协调。

　　加强废物回收和循环利用方面的立法或者修订。在立法领域方面，制定《包装物回收利用管理办法》、《资源综合利用目录》、《粉煤灰综合利用管理办法》、《煤矸石综合利用管理办法》、《再生资源回收管理办法》、《报废汽车回收管理办法》和《国家鼓励发展的资源节约综合利用和环境保护技术目录》等。在配套措施上，围绕多元化回收和再利用体系规范建设，建立相关的政策、标准、市场准入等机制，发挥社会力量，支持社会性中介组织的投入。（22）在立法层次上，对部门规章中一些已经成熟的制度措施，从部门规章层次提升到行政法规层次，增加相关立法的权威性。

　　（6）污染防治领域立法与《循环经济促进法》的协调。

　　污染防治领域的立法与《循环经济促进法》在调整对象方面有明显区别，前者主要调整污染防治领域的社会关系，后者主要调整减量化、再利用和资源化过程中的社会关系。污染防治领域立法基本上是在《循环经济促进法》之前颁布实施，其中的立法理念、制度设计和部分条款已经落后于循环经济发展的要求。

　　协调污染防治领域立法与《循环经济促进法》的关系，首先需要修订《环境保护法》。在新的历史形势下，这部“超期服役”的法律不仅不符合循环经济发展的要求，也不符合污染防治的要求，亟待修改。修改要点应当包括：将法律名称修改为《环境法》，确立其在环境资源保护领域的基本法地位；强化地方政府对环境质量负责的法律约束；（23）围绕“发展循环经济，鼓励单位和个人在资源的开采、生产环节以及在商品的流通、消费过程中节约使用、高效使用、重复使用、清洁使用、综合利用等，减少对资源能源的消耗，减轻对环境的压力”的要求，补充相关法律内容，从各类活动的废物污染输出端为发展循环经济提供有力的环境管理控制条件。（24）

　　其次，在《水污染防治法》修订中应当分别规定政府、企业和个人在污水处理、回收利用方面的义务和责任。在《大气污染防治法》修订中应当增加政府在调整能源结构上的责任，增加规定政府、企业和个人在提高能源利用效率方面的责任规定。

　　最后，由于《固体废物污染环境防治法》与《循环经济促进法》主要在固体废物回收利用方面存在重复或空白规定，因此应当合理确定二者的立法侧重点。笔者认为，《固体废物污染环境防治法》应当突出对末端废物产生环节的环境监管要求，保证产出的废物得到合适的处置，不对环境产生污染；而《循环经济促进法》应当突出对废物的综合回收利用的法律调整。

　　上述六个方面是就目前与《循环经济促进法》关系最密切的六个领域的立法与《循环经济促进法》进行的协调。尽管存在差异甚至冲突，但是必须强调的是，《循环经济促进法》与上述六个领域的立法并不矛盾，它们的目标是一致的，只是任务各有分工、职责各有侧重。发展循环经济的目的，其实也是上述六个领域立法的目的，即：在保护环境的同时，更加合理提高资源的利用效率，进一步节约资源能源，促进经济社会环境全面协调可持续发展。

　　最后，根据以上各个方面的完善，笔者提出应然层面上我国循环经济法律体系在国家层面主要立法的网络结构并罗列如下。

　　表4…1　我国循环经济法律体系国家层面的主要立法

　　续表

　　以上对我国循环经济法律体系的现状进行了基本考察，并以生态文明理念为指导，从纵向效力等级的角度和横向调整领域的角度，揭示了我国循环经济法律体系中与生态文明的要求相比存在的问题，并遵循生态文明理念的要求提出了相应的完善建议。

　　必须指出的是，从生态文明的客观规律出发，循环经济法律体系是一个开放的体系，而不是一成不变的体系。随着生态文明理念内涵的不断丰富，经济社会生活的日益变化，循环经济的不断发展，循环经济法律体系也应当作出相应的调整和完善。唯有如此，才能更好地规范循环经济领域的社会关系，保障和促进循环经济以至循环型社会的形成和发展。

　　【注释】

　　（1）黄茂荣：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第420页。

　　（2）沈宗灵：《法理学》，高等教育出版社1994年版，第324页。

　　（3）谢晖、陈金钊：《法理学》，高等教育出版社2005年版，第49页。

　　（4）徐显明：《法理学教程》，中国政法大学出版社1994年版，第203页。

　　（5）孙佑海、张天柱：《循环经济立法框架研究》，中国法制出版社2008年版，第186－190页。

　　（6）我们把与发展循环经济相关的环境资源标准作为循环经济法律体系的一个特殊组成部分，如环境保护标准、资源开发利用标准等。如无特别说明，文章中所提及的具有法律效力的一类标准均是指强制性标准或者被强制性标准所引用的推荐性标准。

　　（7）金瑞林：《中国环境法》，法律出版社1998年版，第46页。

　　（8）孙佑海：《循环经济立法问题研究》，《环境保护》2005年第1期，第21页。

　　（9）参见孙佑海：《循环经济立法问题研究》，《环境保护》2005年第1期，第21页。

　　（10）李广兵：《可持续发展与地方环境立法》，《环境资源法论丛》（第三卷），法律出版社2003年版，第125页。

　　（11）清华大学循环经济立法项目组：《中国循环经济立法框架研究总报告》2007年6月25日，第7－10页。

　　（12）可喜的是，国家有关部门正在抓紧起草制定新的《能源法》。该法的出台，将填补我国能源基本法的空白，从而形成更加完备统一的能源法律体系。

　　（13）胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》。

　　（14）赵成：《生态文明的兴起及其对生态环境观的变革》，中国人民大学2006年博士学位论文，摘要。

　　（15）蔡守秋：《简论生态法学方法论》，《光明日报》理论版，2009年8月2日。

　　（16）蔡守秋：《简论生态法学方法论》，《光明日报》理论版，2009年8月2日。

　　（17）有学者提出我国应明确将发展循环经济列为一项基本国策，