生态文明视野下的循环经济立法研究-第30部分
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二是以部门立法和利益分割为主要程序特征的立法理念。一些循环经济立法并不是从循环经济本身固有的经济规律和生态规律出发，而是从部门角度和部门利益出发，来设计立法的结构和逻辑，各个部门都试图通过立法和政策制定来为本部门争取更多的管理权限，有利益的事情各个部门争着做，没有利益的事情各个部门则互相推诿。同时在立法过程中常常为行政相对人设定更多的义务和责任。这一立法程序特征显然与生态文明的理念要求不相符合。
上述两种理念对法律体系的建构产生了严重的负面影响。以管理立法和部门立法为典型特征的理念与以发挥整体、统一、协调效能并遵循经济和生态规律为特征的生态文明理念格格不入。由于理念上的偏差，循环经济法律体系在宏观结构方面问题重重：有的领域出现立法空白、有的领域出现立法的重复规定、有的领域出现立法之间矛盾冲突。
（二）纵向体系存在的问题
从纵向来看，不同效力等级的循环经济立法存在的问题主要表现在如下几个方面。
1。缺乏宪法循环经济条款的根本指导
从前面的分析看，宪法中的相关规定宣誓性地确认了保护环境与自然资源是国家的一项基本职责，这是制定与环境保护和资源利用相关的其他规范必须遵守的根本规定。但是，对于国家发展循环经济这样的重大经济社会发展战略转型，宪法中并没有直接规定，这使得循环经济法律体系缺乏宪法的直接指导。宪法已经不能完全适应发展循环经济和建设生态文明的需要，应该加以完善。
2。相关配套立法缺乏
《循环经济促进法》作为基本法已经实施，但是发展循环经济仅仅靠这一部法律是远远不够的。《循环经济促进法》在很多方面都是作出原则性规定，需要相关立法和配套立法加以完善。
从目前的法律体系构成来看，某些领域面临立法空白，导致无法可依。以《循环经济促进法》为例，该法留下的空白配套立法就有很多。譬如，根据该法第十五条第四款规定：“强制回收的产品和包装物的名录及管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门规定。”但该管理办法还没有出台。第十六条第三款规定：“重点用水单位的监督管理办法，由国务院循环经济发展综合管理部门会同国务院有关部门规定。”该管理办法迄今也没有颁布。专门性的立法也很少，生态农业、生物多样性、资源综合利用和消费等专门领域的立法空白，能源法一直没有出台，行政处罚、行政强制等一些程序性法律规范也暂付阙如，从而影响到循环经济法律的实施。
此外，发展循环经济涉及财政、税收、金融、投资、贸易、科技、教育培训等纵向管理，以及企业经营、垃圾处理、建筑、食品、化学品、家电、服务行业等领域，需要制定法规或者规章的任务很多很重，有许多法律上的空白需要填补。（9）
3。相关标准规范空白
循环经济涉及很多技术性标准、规范和要求。发展循环经济离不开相关技术标准的规范和保障。我国目前循环经济法律体系中缺乏必要的强制性标准等技术法规，包括：高耗能、耗水行业的市场准入标准、能效标准、取水定额标准、生态设计标准、环保绩效考核评价标准，等等。
4。地方立法明显不足
我国人口众多、幅员辽阔，不同地区经济社会发展水平存在很大的差异，各地区对循环经济发展的重视程度差异较大，循环经济发展水平也各不相同。在客观上，与循环经济相关的地方性法规和规章，在不同地区的数量、质量和层次也是参差不齐。从地方立法的数量来看，东部等一些地方制定了循环经济地方性立法，而其他大多数地方则基本上没有地方性的循环经济立法。从地方立法的内容来看，一些地方的循环经济立法机械地从属于中央立法，以至于照抄照搬中央立法。正如有学者指出的那样，“若把它们的‘××省’、‘××市’的地方名词去掉的话，找不出它们有多少不同，真可谓‘放之全国而皆准’”，很少有结合省情、市情的新内容和新措施，缺乏地方特色。（10）而且，很多地方性立法都不同程度地存在着立法用语不规范、不准确、容易产生歧义、甚至与上位法相抵触等情形。从立法层次上看，多数地方立法形式为政府或部门规章，而由地方人大或者人大常委会颁布的地方性法规为数较少，而地方政府又大多委托地方行政主管部门负责起草工作，由于在起草工作中没有行之有效的立法监督，受部门利益的影响，往往使得这些规章烙下部门利益的痕迹。因此，总体上看，地方有关循环经济的立法明显不足。
（三）横向体系存在的问题
如前所述，横向的循环经济法律体系除了《循环经济促进法》外，还包括环境保护、资源、能源、生产、流通消费、废物综合利用等领域的法律。这些法律与《循环经济促进法》之间的相互重合和不协调问题比较突出，某些方面的规定甚至相互矛盾和冲突。
具体而言，《循环经济促进法》与循环经济法律体系中的其他法律法规的不协调体现在如下几个方面。
1。与生态环境保护领域立法的不协调
生态环境保护领域的立法主要有《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等。这些法律主要涉及污染防治问题，并且均是在《循环经济促进法》之前颁布，其中与循环经济相关的部分条款，立法理念和制度安排均已不能适应循环经济发展的需要。特别是《环境保护法》，这部于1989年制定的环境基本法，在新的历史形势下，不仅不符合循环经济发展的要求，也不符合污染防治的要求，亟待修改。
但是需要注意的是，《固体废物污染环境防治法》是在我国《清洁生产促进法》颁布之后、循环经济正蓬勃发展的形势下修订的，因此该部法是现行所有环境立法中与循环经济最为接近的立法。该法与《循环经济促进法》在减少固体废物产生和循环利用固体废物的问题上具有重合之处。因此，如何协调《固体废物污染环境防治法》与《循环经济促进法》两者间的重合，避免重复规定和空白漏洞，让二者既分工又合作地妥善解决减少固体废物产生并循环利用的问题，是将来《固体废物污染环境防治法》进行修改时必须认真对待的问题。
2。与资源开发利用保护领域立法的不协调（11）
我国现行资源开发利用保护领域的法律主要包括《水法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》等。这些法律的调整范围主要是针对相应领域的资源开发、利用以及保护问题。就与循环经济的关系看，大体可分为两种情况：一是《水法》中有关水资源利用过程中的节水问题，将对发展循环经济有重要支持意义；二是《矿产资源法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等法律的主要着眼点是相应资源在开发利用及保护过程中的管理制度设计，总体上与循环经济联系较少，其中有少量有关内容条款与循环经济有所关联。因此，这些法律有按照发展循环经济的要求进行修改的必要。
一是水资源立法。我国在水资源领域基本形成了以《水法》为基础，包括由取水许可与有偿使用制度、节约用水制度、用水总量控制和定额管理相结合制度、计量收费和超定额累进加价制度，以及严重耗水落后工艺、设备和产品强制淘汰制度等组成的水资源法律体系。从对发展循环经济需要的节约用水管理问题看，目前现有水资源管理中政出多门、九龙治水的体制亟待改革。在制度设计上，取水许可制度和水资源有偿使用制度还比较原则和笼统。《水法》对水资源相关利益者缺乏关注，这在一定程度上也影响了水法的实施效果。今后，在对《水法》进行修改时，有必要按照循环经济的“节约”和“循环”理念修改和设计相应法律条款，以促进对水资源的节约使用。
二是土地资源立法。我国现行关于土地的法律、法规主要有《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》等。这些法律法规确立了土地用途管制制度、耕地保护目标责任制度、基本农田保护制度、农用地转用审批制度、土地开发整理复垦制度、土地税费制度和耕地保护法律责任制度等。由于征地制度不完善，征地成本过低，难以形成节约用地的约束机制，土地规划的调控作用也未能有效发挥，导致土地供应总量失控和结构失衡。
三是矿产资源立法。与循环经济相关的矿产资源法律是《矿产资源法》以及相应的法律制度，主要包括探矿权、采矿权有偿取得制度、矿产资源税和资源补偿费制度、采矿许可证制度等。总体上看，我国矿产资源立法依然有不少问题亟需解决，例如：探矿权采矿权实施过程有偿取得与无偿取得的“双轨制”，矿产资源补偿费征收比率过低，并行的矿产资源补偿费与资源税实际是重复征收，以及共伴生矿的综合开发等问题，这些问题应列入今后立法修改的议题和内容。
另外，《森林法》、《草原法》和《渔业法》等法律主要侧重于对森林、草原和渔业等资源的经济性价值的开发利用，而对其生态价值的保护则相对重视不够；同时，立法确认的对这些资源的开发利用方式不完全符合可持续发展的要求和循环经济的理念。因此，随着《循环经济促进法》的实施，这些立法应当作出相应的调整。
3。与能源立法的不协调
从20世纪80年代初期到现在，我国的能源立法已经初具规模。特别是其中《节约能源法》和《可再生能源法》，直接体现了发展循环经济的要求。但现行的能源法律体系，也还存在能源基本法缺位，（12）一些能源单行立法中存在不少空白，如“石油天然气法”尚付阙如。已有的一些能源立法，如《节约能源法》和《可再生能源法》等，由于制度设计上的措施有限，导致实施效果不强。以与《循环经济促进法》相协调为目标，能源立法的修改和完善将是今后一大任务。
4。与清洁生产领域立法的不协调
虽然《水法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《固体废物污染环境防治法》以及资源综合利用的政策法规不同程度地对生产领域有关循环经济的活动作出了规定，但这些法的重点毕竟关注的不是生产本身。在生产领域与循环经济关系最为密切的立法应是《清洁生产促进法》。该法较系统地对节约资源与能源、提高能源效率、综合利用、合理包装、废物回收利用等进行了规范。此外，一些地方法规，如《太原市清洁生产条例》等，也对涉及循环经济在生产领域的要求进行了规定。由于现行清洁生产法是以促进法的方式建立的，法律责任条款太少，鼓励性条款虽多却难以落实。《清洁生产促进法》的这一基本特征，大大降低了其约束力和实施效果。
5。与流通消费领域立法的不协调
流通领域与循环经济相关的立法几乎没有。《清洁生产法》、《水法》、《固体废物污染环境防治法》等法律在一定程度上都涉及了消费领域，但从总体上看，除去一些原则性的要求外，我国现行法律法规中，鲜有在消费领域与循环经济相关的专门性具体规定。利用市场手段（如税费、财政信贷政策等）调控消费行为引导绿色消费基本处于空白状态。即使是《政府采购法》，也没有就政府必须采购绿色环保产品和循环利用产品进行规定，而主要是对政府各种商品和劳务的一般采购行为的规范，况且还缺乏相应的法律责任和配套实施措施。因此，制定和修改能够有效促进可持续消费的法律规范甚至法律文件，包括对政府采购法进行修改或补充等，应成为创建循环经济立法体系必须考虑的重要内容。
6。与废物回收和循环利用方面立法的不协调
对废物管理（包括回收、再利用与处理处置系统）的法律、法规和政策，除了来自环境
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