[社科]中国官僚政治研究 作者:王亚楠-第5部分
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如其说英国资产阶级对于阶级利益的打算没有弄错，法国在这方面的表演，就似乎弄得太不成样子了。
法国的专制政体和官僚政治，与英国比较，是会给人以更强烈得多的印象的。在整个十七世纪中，一系列专制君主，都分别配上了一系列专擅的总理大臣。亨利四世时代绪利（Sully），路易十三时代的黎塞留（Cardinal Richelien），路易十四前期的马萨林（Mazarin），后期的柯尔贝（Colbert），都像虔诚地在维护路易十四所谓“朕即国家”的王权，但他们在维护王权之余，却一致地在这样期许自己：“余即国王”。他们分别把持朝政，为了集中权力，如像黎塞留，曾把全国分划为若干监察使区，委派监察使监督各区内国家赋税的征收、地方警察或宪兵的组织、命令的实行、以及裁判所的处理等。这些监察使只对黎塞留负责，他们因为具有赋税、警察和裁判的无限权力，后来法国有名的所谓“三十个暴君”，一大部分就是由他们变成的。黎塞留为了监视他们，又利用侦探与诡术，把他的官僚政治特殊化。他的后继者马萨林大体承继了他的做法。而著名的柯尔贝，则是由马萨林一手栽培的。我们看到法国这种大权独揽的官僚系统，再回顾一下英国查理一世的权臣白金汉公爵（Duke of Buckingham）屡被国会攻击的史实，就恰好是一个对照。
法国官僚系统为了剪除旧来贵族给予他们的政治阻碍，在路易十四时代就设计出了一个让贵族自行糜烂、自行腐化的奢侈豪华的凡尔赛宫。贵族阶级的政治阻力虽由此减弱了，可是法国整个国民经济却由于此种浪费受到了致命的打击，而贵族资产阶级化的可能性也相应被堵截了，资产阶级对于王权、对于官僚政治的斗争，自然就颇不得劲。“一直到革命以前，贵族、地主在自己手中，仍保有法庭及一切与之相关联的警察职能。法官的职权，是领主赋予的。法官自己是依靠捐税、贿赂和罚款来维持生活的。”（见苏联科学院历史学部编《近代新历史》，杜译本，第六三页）而且“十二世纪至十八世纪间，在法国与世袭贵族并存的，还有一种法官贵族即官僚贵族，他们之所以获得这种称呼是用金钱买来的。当时曾被称为‘议会’的法庭最终审判，是这种贵族的垄断权。议会议员的称呼是当做遗产来让渡的。由于革命前的法国法律只有在巴黎议会备案以后才能发生效力，所以法官贵族热心地拥护统治阶级的特权，并且总是公开反对任何改革。”（同上，第六六页）
英国议会除了极少的场合，自始至终都采取限制王权的步骤。法国贵族可以用金钱购买，议员也可以用金钱购买，他们把贵族、议员的头衔一买到手，就想以拥护统治特权、反对任何改革来一本万利地收回其所支付了的代价。极有启迪警觉性的伟大启蒙运动并不足以清除这般贵族官僚的昏顽，到头来只有让大革命去作无情的清算了。
三
在欧洲，专制政体——官僚政治出现较早的国家是法英，而出现较迟的国家则是德俄。
直至法国发生划时期大革命的一七八九年，日耳曼的两个民族国家始在国际政治上起着重大作用。当时属于哈布斯堡王朝的除奥地利而外，还有匈牙利和斯拉夫国家；而属于霍享佐伦王朝的，在普鲁士王国中部有包括柏林在内的勃兰登堡侯国，在西部有萨克森的一部分和威斯特伐利亚的一部分，在东部有西里西亚、东普鲁士及“西普鲁士”，在北部有帕麦拉尼亚的一部分。就把属于哈布斯堡王朝的奥国抛开不讲，德国内部统一联合事业的迟滞是不难想见的。
可是领土范围的狭小，并不曾限制德国君主们采行专制政体的雄心。在同世纪的上半期，被誉称为现代德国最初建立者的腓特烈大帝及其父亲，就已从多方面进行那种联合统一的事业了。如其说腓特烈大帝的业绩偏重在武功方面，而对于文治、对于官制，就是由他的父亲腓特烈·威廉一世开始创建的。行政的集中管理，由中央到地方的行政机构的建立，官吏服务条件（如为避免因缘舞弊，不许在本市本省作官等等）的确立，特别是公私财政的明确划分，差不多成为此后将近一个世纪中德国行政上的规范。（以上参见汉德逊＇Henderson＇著《德国简史》，第三——四章）
德国的专制君主，虽不像英国国王那样，说“国王出自上帝”，也不像法国国王那样，说“朕即国家”，而只是较谦抑地说“皇帝不是专制的主人，但只是国家的第一个臣仆”（腓特烈大帝语），语言的表现，并不能改变事物的本质。落后而被四周强邻所宰割威胁的德国，为了对付外侮，终不能不在国内各邦领间、在社会阶级间采行较妥协的姿态；而资产阶级力量之不易培成，更促使那种妥协受着一种绝对主义的领导。因此，直至十九世纪中叶以后，德国还是处于“专制主义、官僚主义和封建主义的混合统治下”（《资本论》，郭大力、王亚南译本，一九六三年版，第一卷，第八零八页注）。
至若在这种政体下，照一个自诩非常爱国的德国学者桑巴特（Sombart）所说：“官吏不正当的行为，表现为一种普遍的现象。这现象在它的普遍之中，只须由几个特例，特别是普鲁士的就可以证实。无论如何，这是早前一切时代的常规。……腓特烈三世治下的政府人员，为一种无赖汉，殊令人讨厌。他们像一群饥饿的猎犬，总是利用每种机会作蝇营狗苟的勾当。”（同前《现代资本主义》，李季译本，第一卷，第二分册，第五三零——五三一页）就是在德国人夸称圣洁与严格训练的普鲁士军队中，军需亦公认为是发财致富的肥缺（同上，第五三三页）。
本来，在十九世纪七十年代前后，德国在俾斯麦主政当中，已因几次对外战争的意外收获和资本主义经济的飞跃成长，采行了一些立宪的步骤。但历史学家把德国那种政府，看做是“稍加掩饰的专制政体”。尽管宪法把德国境内二十五个邦，合成一个联邦，有点像北美合众国一样，各邦都有相当权力。但是帝国政府控制工业团体、铁路、法典、社会福利和外交事务。皇帝可以统制普鲁士在联邦议会里的票数。他利用这个方法可以统制宪法的修正，可以召集和解散国会，可以任命或罢免内阁总理。下议院的立法权是有限的，法律的通过可以不经过它的同意（参见斯温著《世界文化史》，沈（金柬）之译本，第二卷，第一六九页）。惟其如此，前述专制主义、封建主义、官僚主义的混合行政体制，只是在魏玛宪法所由实现的社会民主党政权之下才被暂时铲除过，但为时不久，第三帝国的英雄们又在各种矫造与增饰之下，变相地复活了德国的政治传统，那是我们要在下面补充说到的。
俄国直到彼得大帝（1682—1725）同叶卡捷林娜（1762—1796）才把专制统治奠立起来。全国带有原始性的自治政府都分别被铲除，而任用与皇帝有亲近关系的人管理全国的行政。俄皇在名义上虽掌握全国立法、行政大权，但他的全部工作，除游戏狩猎外无非是签名与接见宾客，一切对内的重要问题，皆由贵族院解决。贵族院经过各部官署，指挥全国行政，其中，内政官署同时又是贵族院的办公厅，而各官署的秘书，则是各种重要事务的报告人与执行者。其在地方，有两个执行系统，一为行政，一为财政。地方督军指挥各地驻军，监督地方政权及法庭警察。地方行政的秘书官则专理赋税收入。督军直隶于贵族院，秘书官则由各官署委派。为了监察各地方官吏，更有钦差大臣一类监察官的设置。
看来这是层次分明的官制，实行起来，照俄国自己描述的，却是下面这样：“无论如何小的官吏，甚至一个管理沙皇的鞋子的官吏，可以为了自己的利益任意破坏政府的命令。”
“官僚主义在本质上就是忽视现实，专讲形式。在政府下级机关可以解决的问题，而又不需要详细规定的事，却要提交上级机关以延长时日。很小的一个问题，故意咬文嚼字终久得不到最后解决。机关虽多，办事迟缓，……视人民如马，因而发生强夺、利诱、贿赂、藐视国法、狡猾、欺诈的现象。”
“监察机关用各种方法掩饰行政官的污点，他们有时也更换行政人员，但那是为了在人民心目中，造成一种印象，以为政府也是反对官僚主义的，其实，那是政府惧怕人民骚动，故以监督官的名义来监督人民……不论监察机关的形式如何……在中央政府有‘秘密官署’，在各地方也必有很多秘密组织。” （以上参见库斯聂著《社会形式发展史大纲》，高译本，第二册，第五零零——五一二页）
帝俄官僚政治的上述弊病，显然是直延到十月革命才根本铲除了的。俄国式的专制政体——官僚政治，对于英、法两国固不必说，就是对于德国，亦表示了莫大的差异性。德国在几次对外战争胜利后，封建的军国主义虽受到鼓舞，资产阶级势力亦因以昂扬，所以德国的专制政体到了十九世纪后期，就必须以不彻底的立宪来予以遮掩。俄国每经对外战争失败以后，就藉改革内政、特别是解放农奴来平抑全国人民对于它那种腐败暴虐统治的责难与怨愤。但农村传统生产关系没有根本改变，国民经济或民族资产阶级势力无法抬起头来，它所施行的立宪步骤比德国还要不彻底得多。等到外国资本进来了，新型的金融寡头支配因素，便参组在尚待蛹脱的传统社会生产关系或政治支配形态中。也许就因此故，我们一见到前述帝俄后期的官僚政治及其弊害，就仿佛格外感到是“吾家故事”。所以，尽管不少的历史家，从俄国是一个西方国家兼东方国家来解释它的专制政体——官僚政治的特异性，而我却宁愿就社会史的立场来说明它。
四
由上面的例解，我们不仅明瞭：官僚政治是由封建社会转向资本主义社会的过渡历史阶段的产物，同时还知道：某一个国家的传统封建关系愈强固，它的自由经济发展愈困难，它在此过渡阶段的官僚主义政治，就愈加要混合着专制主义封建主义，而表现得更持续、更露骨。反之，一切当然是另一个形相。我们最好在这种推论下，简论到美国的官僚政治。
在美国尚未出现以前的美洲，“北方和南方一样，盗取为一切时期的官吏的本来职务。十七、十八世纪半官的大营业社为营利欺诈的园地；恰和殖民地区域的行政一样，辽远省份的行政，不常委诸最切实和最忠诚的人，总督大都对自己的僚属树起先例来，借欺诈和压制聚敛财富。”（见前述桑巴特著，李季译本，第一卷，第二分册，第五三二页）
有人根据此点，说美国后来的官制，其所以采取所谓大家都有机会参政的短期轮换的分赃制，就是鉴于殖民地时代的英国官吏过于腐败、专擅，想借此来限制官吏的不法活动（参见陈乐桥著《英美文官制度》，第五页）。我不反对这种说法，但美国官吏不法活动的受到限制，或者，当做一种社会体制看的官僚政治在美国的不易出现，却有它根本的原因，那就是市民的民主政治在美国比较能实行得彻底。即“资产阶级的长期统治，只有在美国那样一个从来没有过封建制度而且社会一开始就建立在资产阶级基础的国家中，才是可能的。”（《马克思恩格斯选集》，一九七二年版，第三卷，第三九八页）
不错，我们已承认就是在市民的民主政权之下，官吏不负责任、讲形式、讲应付，乃至假公济私的事，还有可能发生；并且在美国确也发生过，但如英国拉斯基教授所说，像在欧洲的那种官僚政治，是难得见之于美国的（见塞利格曼主编《社会科学大辞书》，第三卷，第七二页），如我前面的推论，那只是属于技术性质方面的。
然则
