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第4部分

行政法与行政诉讼法讲义-第4部分

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法规则和民法规则,他们的一个重要区别就是前者享有并行使公共行 

政权力,这种权力的行使往往在权力者和权力行使对象之间形成不对 

等的法律关系。而且,由于行政组织亦有可能从事民事活动,如购买 

办公设备,所以,以是否享有和行使公共行政权力作为标准,也可以 

界分作为民事主体的行政组织和作为行政主体的行政组织。 

     2.能够以自己的名义实施行政管理活动并能独立承担由此产生 

的法律责任 

     凡属法律规范的调整对象、从而能够成为权利义务主体的人,即 

具有权利能力。享有权利能力的首先是自然人。但是,法律也可以将 

权利能力赋予自然人的联合体或者其他组织。能够以自己名义实施行 

政管理活动并能独立承担由此产生的法律责任,即意味着行政主体在 

法律上具有独立的、完全的权利能力和地位。 

     科层制的行政组织体系是一个复杂的系统,采取层级和网状的结 

构,从中央到地方、从机关到每个具体的机构、从首长到最低职位的 

公务员,层层完成行政管理的职务。层级和网状结构是由行政管理任 

务的庞大和复杂性所决定的。只有把这些管理任务具体分解为若干个 

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简单的任务,由每一个公职人员担任其中一个小范围内的活动,并且 

按照上下级的服从关系以及同一层级的分工合作关系,逐级融合成大 

规模的复杂活动,行政管理才可以得到有效的完成。实践中,处于科 

层制中的每一个公务员、机构、机关都可能从外观表现上看从事着行 

政管理性质的活动。行政主体概念的存在,就是旨在从这样的一个层 

级、网状结构中,剥离出那些具有独立、完全权利能力的组织,使其 

对外可以自己名义进行行政管理活动,并独立地对由此产生的法律后 

果承担相应之责任。 

     3.在形式上是一定的组织 

     行政管理的相对一方多数情形下都是面对行使权力的具体个人, 

即行政机关的公务员,或者法律、法规授权其实施公共行政管理活动 

的组织之工作人员,或者接受委托行使行政权力的组织之工作人员, 

或者直接接受委托从事管理行为的个人。但是,这些个人行使公共行 

政权力有两种基本情况:其一,个人具有公务员或者法律、法规授权 

组织的工作人员身份;其二,个人具有接受委托行使行政权力的组织 

的工作人员身份,或者直接接受委托的身份。无论哪种情况,个人都 

不具有以自己名义对外行使管理权力的独立地位。在前一种情况中, 

个人都是以行政机关或者法律、法规授权组织的名义作出管理决定, 

其法律后果由行政机关或者法律、法规授权组织承担;在后一种情况 

中,个人都是以委托者的名义作出管理决定,其法律后果由委托者承 

担。因此,在行政法上,行政主体必然是一定的组织,而排斥任何个 

人。 

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     此外,行政主体是具有独立行政管理权利能力的一定组织,其并 

不限于我们日常生活中所接触和熟悉的行政机关,而且包括某些经过 

法律、法规授权的非政府组织,即并不在行政机关系列之中、但却同 

样可以自己名义行使公共管理职权的社会组织。可见,行政主体概念 

之内涵,要大于行政机关概念之内涵。 

     二、行政主体理论提出的动因 

     在20 世纪80 年代初我国行政法学复兴之际,学界对于行政法上 

行使公共行政职能的一方主体的研究,是以行政机关或行政组织概念 

为基点和线索的。行政机关或者行政组织概念,统领有关行政管理主 

体及行政组织法律规范的探讨与论述。由此拓延至整个行政法学体 

系,包括对行政行为、行政法律责任及监督行政制度的研究,都建基 

于行政机关或行政组织术语之上。 

     当时,理论界虽然没有明确提出、但实际上隐含的一个假设是: 

行政是国家职能和国家事务之一部分,是国家通过行政机关对经济、 

政治、文化和社会生活进行管理的活动,即行政属于国家垄断的职能。 

以行政机关或行政组织来概称行政管理主体,并由此展开对行政法上 

其他问题的探讨,正是“公共行政属国家专有职能”假设的逻辑结果。 

而且,在方法论上,学界一般以写实主义的手法,在解读当时行政组 

织(包括国家工作人员)法律规范的基础上,着重介绍行政机关的性 

质、体系、结构、类型、编制、工作原则、国家工作人员的具体管理 

制度等方面的内容,并针对现实的机构改革、国家工作人员管理体制 

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的改革,提出对组织法、编制法及公务员法的设计。这种与行政学研 

究方法颇多雷同之处的写实介绍和组织规范设计,既脱胎于“行政机 

关或者行政组织”视点,又与当时行政制度改革的重心落在组织建设 

之上有一定关联。由此前提假设和方法,自然演绎出一种对错综复杂 

的行政机关系统泼墨甚多的框架,后来行政法学者关怀的诸如哪些行 

政机关可以独立在法律上承担责任、非行政机关组织是否有类似的法 

律地位等问题,也就在有意无意中被排斥于框架之外。 

     但是,经过一段时间的探索,尤其是在讨论制定行政诉讼法的过 

程中,学者们认识到,以“行政机关”或者“行政组织”作为贯穿于 

行政法学研究的基本概念,存在以下缺陷: 

     1.与行政学研究的角度、方法和内容有重合之处,没有突出法 

学研究的特性,过分关注行政组织的组织意义而失于行政组织的法律 

人格意义。 

     2.无法描述或解释现实存在的享有公共行政管理职能的社会组 

织,包括根据法律、法规授权的组织和接受行政机关委托行使行政管 

理职权的组织。 

     3.行政机关既可能参与民事法律关系又可能参与行政法律关系 

的事实,无法通过行政机关概念本身而得以表达,作为行政法规范对 

象的、在行政法律关系中作为管理者的行政机关无法借此概念而凸 

显。 

     4.行政机关内部管理机构或者派出机构,与有资格对外以自己 

名义行使职权的行政机关无法得以区分。 

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     5.在解决行政诉讼被告资格的问题上,由于行政机关概念无法 

涵盖那些独立行使公共管理职能、独立承担法律责任的社会组织,也 

就容易使他们被排除在行政诉讼被告范畴之外。 

     正是基于对上述缺陷的认识,为了完成行政法学的专业化、使其 

保持对行政学以及民法学的独立性,为了把实际行使公共管理职能的 

非政府组织纳入行政法学研究框架之内,更是为了较为准确、全面地 

定位行政诉讼被告,行政法学者转而诉诸由大陆法系国家引入的行政 

主体概念,在研读和改造的基础上构建了我们现有的行政主体范畴。 

虽然行政主体理论的主干内容在于界定行政主体的概念、特征、范围 

和资格等,但“法律法规授权的组织”作为行政主体范畴之基本组成 

部分,使得该理论推翻了“公共行政属国家专有职能”的假设,建立 

了替代的假设:公共行政领域有必要也事实上存在国家与社会的分 

权。同时,由于行政主体这一具有法律人格意义的术语取代了行政机 

关或行政组织术语,各类教材书在论及行政管理主体时也就摒弃了近 

似于行政学的、着重于行政组织结构的传统写实方法,而是以法学辨 

析方法对具有和不具有独立法律地位的行政机关或社会组织作区别 

论述。 

     行政主体理论不仅弥补了以往行政法学研究的不足,而且被学者 

们赋予其他的意义。一种较为普遍的观点是,行政主体概念的存在乃 

 (1)实现依法行政的需要;(2)确定行政诉讼被告的需要;(3)确 

定行政行为效力的需要;(4)保持行政活动连续性、统一性的需要。 

由此,行政主体理论又与行政法学上的其他理论形成有机结合。例如, 

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关于公务员在外部行政管理法律关系中法律地位的阐述,一般认为公 

务员不是独立的一方当事人,而是代表行政主体、以行政主体名义行 

使权力,由此引发的外部法律责任也由行政主体承担。在论述行政行 

为合法有效的要件时,一般将“行为主体应具备行政主体资格”作为 

主体合法要件之一。而对行政诉讼被告资格的认定,也是建立在行政 

主体理论基础之上。 

     三、行政主体的种类 

     一般认为,在我国,行政主体可以分为两大类:一是行政机关; 

二是法律、法规授权的组织 (又称为“被授权的组织”)。 

     1.行政机关 

     在日常词汇运用中,行政机关泛指国家机关之中行使公共行政管 

理职能的那一类机关,工商局、土地管理局、税务局也好,公安派出 

所、街道办事处、地区行政公署也罢,在国人眼中似乎并无二致,都 

是行政机关。与行政机关这一概念有着密切关联但又多少有点不同的 

是“行政机构”,通常情况下,人们又习惯于将独立的行政单位称为 

机关,而把机关内部的部门称为机构。但是,也有用机构统称所有行 

政单位的情形,如“国务院机构改革”,或者把独立的行政机关以机 

构称之的,如“国务院直属机构”(国家工商管理总局、海关总署等)。 

所以,日常生活中机关和机构这两个概念的运用是较为含糊的,而在 

行政法学上,强调对机关和机构的区分,以使我们的思维、表述、研 

究更为清晰和有序。 

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     在法学上,行政机关是指具有法人资格,能够以自己名义行使行 

政权,并承担由此而产生的法律责任的行政单位。其中,所谓具有法 

人资格,即根据《民法通则》第37 条、第50 条的规定,该行政单位 

 (1)依法成立、(2)有必要的、独立的财产或者经费、(3)有自己 

的名称、组织机构和场所、(4)能够独立承担法律责任。由此,在我 

国,属于“行政机关”范畴的有:(中央层面)国务院、国务院各个 

部委、国务院各个直属机构;(地方层面)地方各级人民政府 (包括 

省、自治区、直辖市人民政府,自治州、地级市人民政府,县、自治 

县、不设区的县级市、市辖区人民政府,以及乡、民族乡、镇人民政 

府)、县级以上地方各级人民政府的职能部门、以及省级人民政府、 

县级人民政府和区人民政府的派出机关(分别是地区行政公署、区公 

所和街道办事处)。 

     行政机构则是指行政机关内部的或者派出的、一般对外不能以自 

己名义发布决定和命令的单位,其行为的对外法律后果归属于其所属 

的行政机关。任何行政机关都是为了完成一定的行政管理任务而设 

的,在当代社会,行政管理任务的复杂性决定了在具体完成时需要进 

行适当的分工,这种分工在行政组织上的体现,就是行政机关在内部 

一般都分成若干部门。这些部门在通常情况下不得独自发文。它们由 

于其所属行政机关的级别不同而有不同的行政级别,在称呼上表现为 

室、科、处、司等。另外,在我国,还有一类行政机构是行政机关的 

派出机构,如公安派出所、税务所、工商所等,统称为“派出机构”。 

无论是内部机构还是派出机构,与行政机关不同,通常不被视为行政 

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主体。但是,在特定情况下,若法律、法规给予其特别授权、使其在 

一定范围内具备了独立行使行政权力的资格,那么,它们就成为行政 

主体。不过,由此而获得行政主体资格的它们,依然不属于

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