行政法与行政诉讼法讲义-第25部分
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④但是,在这个理由基础上我们必须确认另外两个原则:
第一,任何人的生命和财产若是因国家行为而受到损害,其有
权请求补偿;
第二,政治责任的追究机制必须完善。
(2)抽象行政行为 (针对不确定多数人;可反复适用;不能直
接作为强制执行根据)
司法解释第3 条:行政机关针对不特定对象发布的能反复适用
的行政规范性文件。
(3)内部行政行为
司法解释第4 条:行政机关作出的涉及该行政机关公务员权利
义务的决定。
行政诉讼法规定的是“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决
定”,显然,第一,司法解释用词不当,容易产生混淆;第二,司法
解释对此规定有所扩大,不利于将来行政诉讼受案范围的扩大。
(4)终局行政行为
①无选择的且终局的行政决定
《行政复议法》第30 条:“根据国务院或者省、自治区、直辖
市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定,省、自治
区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒
地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最
终裁决。”
②可选择的但当事人选择诉诸行政的终局决定
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《外国人入境出境管理法》第29 条和《公民出境入境管理法》
第15 条,受公安机关拘留或罚款的人,对处罚不服的,可在接到处
罚通知之日起15 日内,向上一级公安机关申诉,由上一级公安机关
作出最后的裁决(也可直接向法院起诉)。
《行政复议法》第 14 条:“对国务院部门或者省、自治区、直
辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务
院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议
决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁
决,国务院依照本法的规定作出最终裁决。”
对终局决定排除司法审查的不同意见
美国的法官马歇尔(John Marshall):“在一个法治政府内设立一
个行政部门,赋予它裁决个人之间以及政府与个人之间权利的权力,
如果它的行政官员有权自由采取强制措施……个人则毫无救济措施,
不能在该国的法院上诉,这是令人吃惊的。”
专业性问题的考虑,不应影响法院对法律问题的管辖权:第一,
有些案件事实清楚,但在适用哪条法律上可能存在争议,行政机关若
被认为错误适用了法律,不服行政决定的当事人应该有权诉诸法院;
第二,行政机关可能在程序运用上违法,若禁止当事人提起诉讼,对
于当事人的程序保障如同虚设。(甘文在论及法律规定复议决定为终
局情况下复议机关不作为是否可诉时,认为法律规定复议决定为终局
裁决,仅仅排除了法院对行政机关某类具体行政行为实体上的司法审
查权,并不能排除法院对复议机关的复议程序进行司法审查,104)。
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(5)刑事侦查行为
刑事侦查行为与行政行为区分的标准可考虑:
①行为的目的;②行为的形式;③行为的机构;④法律授权
(6)民事调解行为和民事仲裁行为
民事调解行为是在尊重当事人意志的前提下完成的,它虽然由
行政机关主持作出,但并不是行政机关对民事争议解决方案的强加,
而是基于双方的合意,故不是行政行为。更何况,其中若有一方反悔,
还可以通过民事诉讼来解决。
民事仲裁行为是行政机关根据法律特别授权对民事争议进行仲
裁的行为。第一,仲裁在中国已经民间化,目前只是在非常个别的领
域保留了行政机关仲裁;第二,民间仲裁和行政仲裁的最大区别是,
前者基于双方的协议,即当事人自主选择是诉诸仲裁还是诉诸法院,
若当事人选择了仲裁,就等于承认放弃了诉讼权利,法院对此不予管
辖(排除管辖原则),后者是法律规定必须前置的,如劳动争议仲裁;
第三,仲裁机构若违反程序、超越职权、滥用职权,进而引发当事人
对仲裁决定不满,当事人可以申请撤销仲裁或者申请不予执行(仲裁
法、民事诉讼法的规定),民间仲裁机构若不受理仲裁,双方当事人
可协商,若协商不成,一方当事人可以以仲裁机构不受理为由提起民
事诉讼,劳动仲裁机构若不受理,一方当事人也可直接提起民事诉讼。
(7)行政指导行为
司法解释:“不具有强制力的行政指导行为”
行政指导是当今政府对经济领域实施的一种新型施政手段,目
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的在于利用政府所掌握的信息以及对信息的处理,引导市场主体的行
为,其在法律上没有强制性的约束力。当事人可以选择遵从,也可以
选择不遵从。所以,若因为行政指导导致自己利益受损,当事人不得
提起行政诉讼。
但是,行政指导是否可以提起行政诉讼,仍然是有争议的。认
为可以提起行政诉讼的,主张当事人的信赖利益。
另外,必须注意现实生活中借行政指导为名而实际上在行使具
有强制力的政策的行为,对这些行为应该可以提起行政诉讼。尤其是,
若行政机关利用自己对资源的分配权,指示当事人如不遵从行政指
导,将不给予政府的优惠或政府所控制的资源,那么,对于这样的行
政行为,应该考虑提起行政诉讼的问题。
(8)重复处理行为
司法解释:“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”
该解释的主要目的在于解决下列一种现象:当事人已经超过复
议期限或诉讼期限,但又向行政机关提起复查的请求。此时,行政机
关可以考虑撤销旧的决定,重新作出新的决定,若是如此,当事人对
新决定不服还是可以提起行政诉讼。但行政机关也可以以事情已经处
理终结为由驳回复查的请求(申诉请求),当事人可能就针对这种驳
回提起诉讼,目的还是在于希望法院解决行政机关原来作出的决定。
若允许当事人可以提起这样的诉讼,就没有秩序可言了。
(9)对行政相对人权利义务不产生实际影响的行为
一般可以理解为尚未成立的行为。
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第四节行政诉讼管辖
一、行政诉讼管辖的概念
行政诉讼管辖是指人民法院之间受理第一审行政案件的职权分
工。
受案范围和管辖的区别:受案范围解决外部分工问题,从宏观
上确定整个司法权审理行政案件的范围;管辖解决法院内部分工问
题,从微观上确定具体法院审理行政案件的范围。
二、专属管辖
法院管辖行政案件的机构:
司法解释第6 条:“各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审
查行政机关申请执行其具体行政行为的案件。
专门人民法院、人民法庭不审理行政案件,也不审查和执行行
政机关申请执行其具体行政行为的案件”
1.专门法院和人民法庭不审理行政案件。
2.申请法院执行的案件,行政审判庭审查,执行机构执行,专
门法院、人民法庭不得审查和执行。
三、级别管辖
1.基层人民法院管辖第一审行政案件
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2.中级人民法院管辖
(1)确认发明专利权的案件、海关处理的案件
(2)对国务院各部门或省级政府所作具体行政行为提起诉讼的
案件
(3)本辖区内重大、复杂的案件
①被告为县级以上人民政府,且基层人民法院不适宜审理的案
件;
立法把一审基本落在基层法院,原意在于便利相对人提起诉讼,
也可以提高法院审理行政案件的效率,但没有考虑到基层人民法院实
际运作中受到干扰很大。为解决此问题,司法解释提高管辖级别。不
过,从排除干扰角度着眼,应考虑:第一,删除后半部分;第二,县
级以上政府改为县级以上人民政府及其所属工作部门。(甘文:55)
②社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件
目前,主要指农民负担案件和城市房屋拆迁案件。
③重大涉外或者涉及港澳台地区的案件
④其他重大、复杂的案件
3.高级人民法院管辖
本辖区内重大、复杂的案件(广东省高级人民法院审理贤成大厦
案,标的为1亿3 千万)
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4.最高人民法院管辖
全国范围内重大、复杂的案件(行政诉讼法实施以来,最高法院
尚未受理过一件第一审案件)
四、地域管辖
1.被告所在地法院管辖
最初作出具体行政行为的行政机关的所在地
2.复议机关改变原具体行政行为的,可以由复议机关所在地法
院管辖
司法解释第7 条,“改变”:
(1)改变所认定的主要事实和证据的;
(2)改变所适用的规范依据且对定性产生影响的;
实践中,复议机关可能改变适用的规范依据,但维持原具体行
政行为对相对人行为的定性,若相对人不服,只能以作出原具体行政
行为的行政机关为被告,是不合适的。(甘文:54)因为,在定性和
处理结果都不变的情况下,复议机关改变适用的规范依据,说明原来
的行政机关没有准确或者没有全面适用相关规范,在诉讼中由复议机
关应诉可以更好地表示复议机关的理由。
(3)撤销、部分撤销或者变更处理结果的。
3.对限制人身自由的行政强制措施不服的?由被告所在地或原
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告所在地法院管辖。
原告所在地:户籍所在地;连续居住满1 年以上的经常居住地;
被限制人身自由地
4.对人身、财产同时实施行政处罚或者采取行政强制措施的,
被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他
组织对上述行为均不服的,既可以向被告所在地法院提起诉讼,也可
以向原告所在地法院提起诉讼,受诉法院一并管辖。(司法解释第9
条)
5.因不动产提起的行政诉讼?不动产所在地法院管辖
五、避免管辖冲突的规则
(1)两个以上法院都有管辖权的案件?(最先收到诉状的法院)
(2)法院发现不属于自己管辖的案件?(移送)
(3)管辖法院因特殊原因不能行使管辖权?法院对管辖权发生
争议的案件?(指定管辖,适用的情形包括:原告是受诉法院的工作
人员、受诉法院所在地的党政主要负责人、受诉法院主要领导人或行
政审判人员的近亲属;受诉法院参与了被诉具体行政行为,当事人申
请回避;等)
第五节行政诉讼参加人
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一、行政诉讼参加人的概念
行政诉讼参加人是参加行政诉讼活动,享有诉讼权利,承担诉
讼义务,并且与诉讼争议或诉讼结果有利害关系的人。具体包括:当
事人、共同诉讼人、第三人、诉讼代理人。
行政诉讼参加人和行政诉讼参与人不同,后者的范