行政法与行政诉讼法讲义-第18部分
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限电和控制流动资金贷款等行政、经济手段，促其减产、停产。
这是一个具有事实上强制力的行政指导。可以看到：一方面，
国有企业被认为具有独立的经营自主权，承认其成为市场主体，另一
方面，国家对国有企业依然保持控制，不让其经历市场海洋的“大风
大浪”。这也是行政指导在中国多具有事实上强制性的原因之一。
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第八节 行政司法
一、行政司法
1．涵义与特征
【涵义】
行政司法是行政机关作为行政或者民事争议双方之外的第三
者，按照准司法程序审理特定案件、裁决特定争议的活动。
（1）行政司法是相对于法院司法而言的；
（2）行政司法的客体包括：传统的民事性质的案件 （因与行政
管理有关、或者处理这些案件需要专门技术、经验或知识）；行政案
件（与行政管理有关、涉及行政管理专门经验、知识、保证行政内部
纠错）
【特征】
（1）与一般执法行为的区别
双方关系和三方关系；适用近似于法院司法审判的程序。
（2）与普通司法的区别
管辖权的完整性；程序的性质；裁决的终局性；体系的统一性。
2．行政司法兴起的原因
（1）争议增多，法院负担加重；
（2）行政管理的需要；
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（3）争议的技术性、专门知识性增强；
（4）程序简便。
二、行政裁决
1．概念
【基本界定】
行政主体居间对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相
关的、特定的民事纠纷进行审理并作出裁决。
【与行政调解、行政仲裁的区别】
（1）行政裁决与行政调解
行政调解是争议双方当事人在自愿的基础上，由行政机关主持，
通过协商达成协议。行政调解往往在实践中成为前置程序，但调解不
应成为强制程序。对调解不服的，可以作为民事案件向法院起诉。
（2）行政裁决与行政仲裁
行政仲裁是行政机关遵循仲裁程序解决平等主体之间的民事争
议的活动。在《仲裁法》颁布之前，大量的经济合同争议、劳动合同
争议都通过行政仲裁。《仲裁法》通过后，行政机关主管的仲裁绝大
部分交给民间仲裁委员会。（国家职能社会化的又一体现）其实际上
是恢复仲裁的本来面目，仲裁以双方之间的合意为前提，而原来的经
济合同仲裁只要有一方向行政机关提出，另一方就必须接受仲裁。
目前，劳动争议仲裁、人事争议仲裁。对劳动争议仲裁不服，
可向法院提起民事诉讼；人事争议仲裁是终局的。
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2．行政裁决的种类
（1）权属纠纷裁决（主要是自然资源权属纠纷）
（2）知识产权纠纷裁决（如专利局对专利异议的审理、裁决，
专利复审委员会对专利异议的审查、裁决）
（3）民事侵权赔偿纠纷的裁决（治安管理、医疗、食品卫生、
产品质量等）
3．我国行政裁决的特点
当前，行政裁决虽然大量存在，但是：
（1）从机构设置看，除了在专利、商标领域有专利复审委员会、
商标评审委员会以外，一般行政裁决都没有专门的机构。而且，即便
是专利复审委员会、商标评审委员会也只是行政机关内部机构，不像
行政裁判所。
（2）从人员构成、任命看，还难以保障独立性。
（3）从程序看，行政裁决的准司法程序规则还不够完善。
三、我国专门行政裁判制度
（1）在我国，现有的专门行政裁判制度，主要是指行政机关内
设专司行政裁判职能的机构，受理和裁决特定民事争议或者行政争
议。
比如，商标评审委员会既受理当事人不服商标局决定或裁决的
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行政争议，也受理商标注册人对他人注册商标提出争议的民事纠纷。
专利复审委员会既受理当事人不服专利局决定的行政争议，也受理他
人对专利权人的专利权提出争议的民事纠纷。
（2 ）基础设施产业监管体制改革可能会引入新的行政裁判制
度。
第九节 行政复议
《行政复议条例》是国务院于1990 年12 月24 日发布、1991 年
1 月1 日起施行的一部行政法规，后于1994 年10 月9 日修订。在依
据此条例的行政复议制度运作一段时间以后，许多新的发展需要通过
更高层次的法律加以规范，因此，1999 年4 月29 日，第九届全国人
民代表大会常务委员会第九次会议颁布了《行政复议法》，于1999 年
10 月1 日起正式开始施行。
行政复议，是指行政相对人认为具体行政行为侵犯其合法权益，
向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关对被
申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定。
一、行政复议范围
1．可申请复议的具体行政行为
（1）行政处罚决定
（2）行政强制措施
（3）有关许可证、执照、资质证、资格证等证书是否颁发、变
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更、中止、撤销的决定，有关审批、登记等是否办理的决定
行政复议条例只是规定了申请许可证、执照，行政复议法增加了
“申请资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事
项”。证书的形式、申请的事项都有了扩展。
（4）确认自然资源所有权或使用权的决定
（5）侵犯合法经营自主权的行为
（6）变更或者废止农业承包合同的行为
（7）违法要求履行义务的行为
行政复议法更加明确地规定“行政机关违法集资、征收财物、摊
派费用或者违法要求履行其他义务的”，这突出了一些引起广泛关注
的行政机关违法要求履行义务的行为。
（8）不履行保护人身权、财产权和受教育权的职责
行政复议法增加了“受教育权”，这与近年来人们日益关注受教
育权有关。
（9）不依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费 （行
政给付）
行政复议法增加了“社会保险金、最低生活保障费”，这是几年
以来在社会保障制度方面进行的改革的结果。
（10）其他侵犯合法权益的具体行政行为。
2．可申请复议的抽象行政行为
在复议范围方面，行政复议法作出的最大变革是把过去一直排斥
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在外的抽象行政行为纳入进来，但应该注意以下两点：
第一，可以申请复议的抽象行政行为限于规章以下（不包括规章）
的规定，包括国务院各部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其
工作部门的规定、乡镇人民政府的规定。
第二，行政相对人不能直接对上述抽象行政行为申请复议，行政
相对人在对具体行政行为申请复议时，认为具体行政行为所依据的规
定不合法，方才可以一并提出对该规定的审查申请。
3．不可申请复议的行政行为
（1）行政机关作出的行政处分或其他人事处理决定
（2）行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理
（3）国防、外交等国家行为
二、行政复议的管辖
国务院
国家工商总局
北京市政府
北京市工商局 北京市国税局
海淀区政府
海淀区工商局 海淀区国税局
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燕园街道办事处
海淀区某工商所
行政复议管辖示意图
1．由人民政府作出原具体行政行为的
（1）对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地
方政府申请行政复议；
（2）对省、自治区政府派出机关（即地区行政公署）所属的县
级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复
议；
（3）对省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，
向该人民政府申请行政复议；对复议决定不服的，既可以向法院提起
行政诉讼，也可以向国务院申请终局裁决（即行政相对人可以选择，
但如果选择向国务院申请裁决的，国务院作出裁决后就不能再向法院
提起行政诉讼）。
2．由人民政府工作部门作出原具体行政行为的
（1）对县级以上地方各级政府工作部门的具体行政行为不服
的，既可以向本级政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请
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行政复议；
（2）但对海关、金融、国税、外汇管理等机关和国家安全机关
（这些机关属垂直领导体制）的具体行政行为不服的，只能向上一级
主管部门申请行政复议；
（3）对国务院各部门的具体行政行为不服的，向该部门申请行
政复议；对复议决定不服的，既可以向法院提起行政诉讼，也可以向
国务院申请终局裁决（原理同上）。
3．由派出机关、派出机构作出原具体行政行为的
（1）对县级以上地方政府派出机关（即地区行政公署、区公所、
街道办事处）的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的政府申请
行政复议；
（2）对政府工作部门派出机构以自己名义作出的具体行政行为
不服的，既可以向设立该派出机构的部门申请行政复议，也可以向该
部门的本级地方政府申请行政复议。
4．由法律法规授权组织作出原具体行政行为的
对法律法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管
理该组织的地方政府、地方政府工作部门或者国务院部门申请行政复
议
5．其他情况
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（1）对两个以上行政机关以共同名义作出的具体行政行为不服
的，向其共同上一级行政机关申请行政复议
（2）对被撤销的行政机关在撤销前作出的具体行政行为不服
的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议
三、行政复议申请和受理
1．申请
（1）申请时效。条例规定为15 日，现改为60 日。不过，法律
规定申请期限超过60 日的除外，也就是说，如果单行法律（只限于
全国人大及其常委会制定的法律）明确规定的申请复议期限是60 日
以上的，依照该法律的规定。
（2）申请形式。书面或口头申请，条例规定复议申请人应当向
复议机关递交复议申请书，但行政复议法授权行政相对人可以口头申
请。
2．受理
（1）行政复议机关收到复议申请后，应在5 日内（条例原来规
定为10 日）进行审查，并根据不同情况作出以下处理：
①对不符合本法规�
