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第12部分

行政法与行政诉讼法讲义-第12部分

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      由于行政诉讼法规定法院进行司法审查时,以法律、行政法规、 

地方性法规、自治条例和单行条例为依据,而参照规章,所以,法院 

往往尊重行政法规,而对规章持“警惕”态度。 

                            第三节 行政处罚 

       一、行政处罚的涵义及特征 

       1.涵义 

      行政机关对违反行政法规范尚未构成犯罪的行政相对人给予制 

裁的具体行政行为。 

       2.特征 

       (1)对象是外部行政的相对方 

      这是同行政处分的主要区别之一。其他区别有:决定的主体范 

围;性质;依据的法律、法规;救济的途径。 

       (2)前提是相对方实施了违反行政法规范但尚未构成犯罪的行 

为 

      这是同刑罚的区别之一。其他区别有:权力性质;主体;对象; 

程序;种类。 

       (3)是一种以惩戒违法为目的、具有制裁性的具体行政行为 

      这是同行政强制、一般行政命令等区别之处。 

       二、行政处罚的原则 

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       1.处罚法定原则 

       【“法定”中的“法”作何理解?】 

      立法中争论的焦点是规章是否作为法的组成部分。 

      立法考虑: 

       (1)立法体制统一又分层次; 

       (2)处罚种类不同,可区别对待; 

       (3)规范处罚的“度”要适当,适应国情。 

       【“法定”的内容是什么?】 

       (1)处罚设定权法定; 

       (2)处罚主体法定; 

       (3)被处罚行为法定; 

       (4)处罚种类、内容和程序法定 

      与“罪刑法定”原则相比较,特殊性在于:处罚设定权法定、 

处罚主体法定。 

      2.处罚与教育相结合原则 

      3.公开、公正原则 

       【公开】 

       (1)行政处罚的依据要公布; 

       (2)行政处罚的决定过程要公开:告知理由和权利;陈述和申 

辩权;听证权;处罚决定书的制作与送达 

       【公正】 

       (1)程序上的公正:职能分离 

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      调查人员和决定人员分离;作出罚款决定的机关和收缴罚款的 

机构分离;听证主持人由非本案的调查人员担任。 

       (2)实体上的公正 

      符合立法目的;适当考虑相关因素;过罚相当(第4 条第2 款: 

设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、 

情节以及社会危害程度相当)。 

       4.一事不再罚原则 

       【基本涵义】对相对方同一违法行为,不得给予两次以上的同 

类处罚 

       《行政处罚法》第24  条,“对当事人的同一个违法行为,不得 

给予两次以上罚款的行政处罚。” 

      这里的“同类”处罚还需与第28 条的规定结合起来理解。违法 

行为构成犯罪的情况:行政拘留可以折抵拘役或者有期徒刑,罚款可 

以折抵罚金。 

      目的在于解决多头处罚、重复处罚现象 

      【问题】如何理解“同一”违法行为? 

      一个行为违反一个行政管理规范,似乎毫无疑问。但是,当一 

个行为同时触犯数个行政管理规范时,这是不是同一违法行为呢? 

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                    无照商贩在马路边上摆摊卖食品 

 【判断】 

首先,在事实上,这是一个行为。 

其次,虽然在事实上是一个行为,但在法律上触犯了至少四部法律、 

法规 

从这四部法律、法规看,税收征收管理法制裁其未办理税务登记的行 

为,城市个体工商户管理暂行条例制裁其未办理工商营业执照的行 

为,食品卫生法制裁其未办理卫生许可证的行为,城市道路管理条例 

制裁其未经批准擅自占用城市道路的行为。 

其中,前三个违法行为都是商贩的不作为,后一个违法行为是作为。 

再者,虽然在法律上是四个违法行为,但所有这些法律上的违法行为 

都以一个事实上的行为为载体。 

 【评论】 

第一,是一个还是几个违法行为,判断标准在于看行为是违反一个还 

是几个法律条款;这与判断是否数罪是一个原理。 

第二,但是,与犯罪、刑罚处罚不同的是,数罪并罚的机制可以考虑 

数个犯罪行为相互吸收的可能性,从而避免量刑过重。 

 【相关法律】 

 《税收征收管理法》 

第六十条 纳税人有下列行为之一的,由税务机关责令限期改正,可 

以处二千元以下的罚款;情节严重的,处二千元以上一万元以下的罚 

款:未按照规定的期限申报办理税务登记、变更或者注销登记的; 

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 《城乡个体工商户管理暂行条例》 

第七条 申请从事个体工商业经营的个人或者家庭,应当持所在地户 

籍证明及其他有关证明,向所在地工商行政管理机关申请登记,经县 

级工商行政管理机关核准领取营业执照后,方可营业。 

第二十二条 个体工商户违反本条例第七条、第九条、第十条、第十 

一条、第十三条、第十九条的规定,由工商行政管理机关根据不同情 

况分别给予下列处罚: 

       (一)警告; 

       (二)罚款; 

       (三)没收非法所得; 

       (四)责令停止营业; 

     (五)扣缴或者吊销营业执照。 

 《食品卫生法》 

第二十七条 食品生产经营企业和食品摊贩,必须先取得卫生行政部 

门发放的卫生许可证方可向工商行政管理部门申请登记。未取得卫生 

许可证的,不得从事食品生产经营活动。 

第四十条 违反本法规定,未取得卫生许可证或者伪造卫生许可证从 

事食品生产经营活动的,予以取缔,没收违法所得,并处以违法所得 

一倍以上五倍以下的罚款;没有违法所得的,处以五百元以上三万元 

以下的罚款。涂改、出借卫生许可证的,收缴卫生许可证,没收违法 

所得,并处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款;没有违法所得的, 

处以五百元以上一万元以下的罚款。 

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 《城市道路管理条例》 

第二十七条 城市道路范围内禁止下列行为: (一)擅自占用或者 

挖掘城市道路; 

第四十二条 违反本条例第二十七条规定,或者有下列行为之一的, 

由市政工程行政主管部门或者其他有关部门责令限期改正,可以处以 

 2万元以下的罚款;造成损失的,应当依法承担赔偿责任。 

      如果可以视为同一违法行为,那么,究竟由哪个机关予以处罚 

呢?如果工商管理机关先行予以罚款处理,市容管理机关等其他机关 

是否还可以予以罚款处理呢? 

      如果不是同一违法行为,那么,每个行政机关都可对其进行处 

罚,而且,不受上述行政处罚法规定的一事不再罚原则之束缚,即每 

个行政机关都可以处以罚款,那么,是否存在明显不合理的情况? 

      参照刑法,法院可以对一个行为触犯多个条款,构成多项罪名 

的,以数罪并罚的原则量刑,可以考虑过罚适当的问题。然而,由于 

行政管理领域管辖机关是不同的,如何裁量的确存在难点。 

       5.保障当事人权利原则 

       陈述权、申辩权、听证权; 

       申请复议权、行政诉讼权、要求赔偿权;(无救济即无处罚) 

       三、行政处罚的种类与形式 

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       1.人身自由罚:短期剥夺或限制自由的处罚 

       【行政拘留】期限为1 日以上15 日以下,可以并处 

      与刑事拘留、司法拘留、扣留、拘役都有不同。刑事拘留是针 

对罪该逮捕的现行犯或重大犯罪嫌疑人,先行强制其人身自由的措 

施。司法拘留是法院对妨碍诉讼未构成犯罪的人进行的一种惩罚措 

施。扣留一般是指海关对走私犯罪嫌疑人采取的短时间 (24  小时) 

限制人身自由的措施。拘役乃刑罚措施。 

       【劳动教养】 

      期限:1至3 年,最长可延至4 年。 

       【驱逐出境、禁止进境或出境、限期出境】 

      2.行为罚 (能力罚):限制或剥夺某种行为能力或资格 

       【责令停产停业】 

       【吊销、暂扣许可证或执照】 

      3.财产罚:使被处罚人的财产权利和利益受到损害 

       【罚款】 

       【没收财物 (没收违法所得、没收非法财物)】 

       (1)违法所得:违法者因违法行为而获取的不应归于他的财产。 

违法所得只需确定其来自于违法行为,即可予以没收; 

       (2)非法财物:违法者所占有和使用的违法工具、物品及违禁 

品等。非法财物必须根据法律法规的定性才能予以没收。 

      4.声誉罚:使违法者的名誉、荣誉、信誉或精神上的利益受到 

损害 

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      警告、通报批评、剥夺荣誉称号。 

       四、行政处罚的设定 

      1.全国人大及其常委会 

       (1)可以创设任何种类的处罚; 

       (2)有权规定受处罚的违法行为、行政处罚的种类、幅度等; 

       (3)形式是法律; 

       (4)专有处罚设定权:人身自由罚 

      2.国务院 

       (1)可以设定除限制人身自由以外的行政处罚; 

       (2)在法律有规定的情况下,必须在法律规定的给予行政处罚 

的行为、种类、幅度的范围内规定; 

       (3)形式是行政法规 

      3.省级人大及常委会,省会市、国务院批准的较大市、经济特 

区市人大及其常委会 

       (1)可以设定除人身自由、吊销企业营业执照以外的处罚; 

       (2)在法律、行政法规有规定的情况下,必须在法律、行政法 

规规定的给予行政处罚的行为、种类、幅度的范围内规定; 

       (3)形式是地方性法规 

      4.国务院各部委、国务院授权的有行政处罚权的直属机构 

       (1)可以设定警告或一定数量的罚款,罚款限额由国务院规定; 

       (2)在法律、行政法规有规定的情况下,必须在法律、行政法 

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规规定的给予行政处罚的行为、种类、幅度的范围内规定; 

       (3)形式是部委规章 

      5.省级政府、省会市政府、国务院批准的较大市政府及经济特 

区市政府 

       (1)可以设定警告或一定数量的罚款,限额由省级人大常委会 

规定; 

       (2)在法律、法规有规定的情况下,必须在法律、法规规定的 

给予行政处罚的行为、种类、幅度的范围内规定; 

       (3)形式是地方政府规章 

       五、行政处罚实施机关 

       1.行政机关 

      第16 条:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民 

政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制 

人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。 

      2.法律法规授权的组织 (第17 条) 

      第17 条:法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以 

在法定授权范围内实施行政处罚。 

      3.受委托的组织 (第18 条) 

      第18 条:行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其 

法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行 

政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。 

       

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