行政法与行政诉讼法讲义-第12部分
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由于行政诉讼法规定法院进行司法审查时，以法律、行政法规、
地方性法规、自治条例和单行条例为依据，而参照规章，所以，法院
往往尊重行政法规，而对规章持“警惕”态度。
第三节 行政处罚
一、行政处罚的涵义及特征
1．涵义
行政机关对违反行政法规范尚未构成犯罪的行政相对人给予制
裁的具体行政行为。
2．特征
（1）对象是外部行政的相对方
这是同行政处分的主要区别之一。其他区别有：决定的主体范
围；性质；依据的法律、法规；救济的途径。
（2）前提是相对方实施了违反行政法规范但尚未构成犯罪的行
为
这是同刑罚的区别之一。其他区别有：权力性质；主体；对象；
程序；种类。
（3）是一种以惩戒违法为目的、具有制裁性的具体行政行为
这是同行政强制、一般行政命令等区别之处。
二、行政处罚的原则
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1．处罚法定原则
【“法定”中的“法”作何理解？】
立法中争论的焦点是规章是否作为法的组成部分。
立法考虑：
（1）立法体制统一又分层次；
（2）处罚种类不同，可区别对待；
（3）规范处罚的“度”要适当，适应国情。
【“法定”的内容是什么？】
（1）处罚设定权法定；
（2）处罚主体法定；
（3）被处罚行为法定；
（4）处罚种类、内容和程序法定
与“罪刑法定”原则相比较，特殊性在于：处罚设定权法定、
处罚主体法定。
2．处罚与教育相结合原则
3．公开、公正原则
【公开】
（1）行政处罚的依据要公布；
（2）行政处罚的决定过程要公开：告知理由和权利；陈述和申
辩权；听证权；处罚决定书的制作与送达
【公正】
（1）程序上的公正：职能分离
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调查人员和决定人员分离；作出罚款决定的机关和收缴罚款的
机构分离；听证主持人由非本案的调查人员担任。
（2）实体上的公正
符合立法目的；适当考虑相关因素；过罚相当（第4 条第2 款：
设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、
情节以及社会危害程度相当）。
4．一事不再罚原则
【基本涵义】对相对方同一违法行为，不得给予两次以上的同
类处罚
《行政处罚法》第24 条，“对当事人的同一个违法行为，不得
给予两次以上罚款的行政处罚。”
这里的“同类”处罚还需与第28 条的规定结合起来理解。违法
行为构成犯罪的情况：行政拘留可以折抵拘役或者有期徒刑，罚款可
以折抵罚金。
目的在于解决多头处罚、重复处罚现象
【问题】如何理解“同一”违法行为？
一个行为违反一个行政管理规范，似乎毫无疑问。但是，当一
个行为同时触犯数个行政管理规范时，这是不是同一违法行为呢？
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无照商贩在马路边上摆摊卖食品
【判断】
首先，在事实上，这是一个行为。
其次，虽然在事实上是一个行为，但在法律上触犯了至少四部法律、
法规
从这四部法律、法规看，税收征收管理法制裁其未办理税务登记的行
为，城市个体工商户管理暂行条例制裁其未办理工商营业执照的行
为，食品卫生法制裁其未办理卫生许可证的行为，城市道路管理条例
制裁其未经批准擅自占用城市道路的行为。
其中，前三个违法行为都是商贩的不作为，后一个违法行为是作为。
再者，虽然在法律上是四个违法行为，但所有这些法律上的违法行为
都以一个事实上的行为为载体。
【评论】
第一，是一个还是几个违法行为，判断标准在于看行为是违反一个还
是几个法律条款；这与判断是否数罪是一个原理。
第二，但是，与犯罪、刑罚处罚不同的是，数罪并罚的机制可以考虑
数个犯罪行为相互吸收的可能性，从而避免量刑过重。
【相关法律】
《税收征收管理法》
第六十条 纳税人有下列行为之一的，由税务机关责令限期改正，可
以处二千元以下的罚款；情节严重的，处二千元以上一万元以下的罚
款：未按照规定的期限申报办理税务登记、变更或者注销登记的；
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《城乡个体工商户管理暂行条例》
第七条 申请从事个体工商业经营的个人或者家庭，应当持所在地户
籍证明及其他有关证明，向所在地工商行政管理机关申请登记，经县
级工商行政管理机关核准领取营业执照后，方可营业。
第二十二条 个体工商户违反本条例第七条、第九条、第十条、第十
一条、第十三条、第十九条的规定，由工商行政管理机关根据不同情
况分别给予下列处罚：
（一）警告；
（二）罚款；
（三）没收非法所得；
（四）责令停止营业；
（五）扣缴或者吊销营业执照。
《食品卫生法》
第二十七条 食品生产经营企业和食品摊贩，必须先取得卫生行政部
门发放的卫生许可证方可向工商行政管理部门申请登记。未取得卫生
许可证的，不得从事食品生产经营活动。
第四十条 违反本法规定，未取得卫生许可证或者伪造卫生许可证从
事食品生产经营活动的，予以取缔，没收违法所得，并处以违法所得
一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得的，处以五百元以上三万元
以下的罚款。涂改、出借卫生许可证的，收缴卫生许可证，没收违法
所得，并处以违法所得一倍以上三倍以下的罚款；没有违法所得的，
处以五百元以上一万元以下的罚款。
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《城市道路管理条例》
第二十七条 城市道路范围内禁止下列行为： （一）擅自占用或者
挖掘城市道路；
第四十二条 违反本条例第二十七条规定，或者有下列行为之一的，
由市政工程行政主管部门或者其他有关部门责令限期改正，可以处以
２万元以下的罚款；造成损失的，应当依法承担赔偿责任。
如果可以视为同一违法行为，那么，究竟由哪个机关予以处罚
呢？如果工商管理机关先行予以罚款处理，市容管理机关等其他机关
是否还可以予以罚款处理呢？
如果不是同一违法行为，那么，每个行政机关都可对其进行处
罚，而且，不受上述行政处罚法规定的一事不再罚原则之束缚，即每
个行政机关都可以处以罚款，那么，是否存在明显不合理的情况？
参照刑法，法院可以对一个行为触犯多个条款，构成多项罪名
的，以数罪并罚的原则量刑，可以考虑过罚适当的问题。然而，由于
行政管理领域管辖机关是不同的，如何裁量的确存在难点。
5．保障当事人权利原则
陈述权、申辩权、听证权；
申请复议权、行政诉讼权、要求赔偿权；（无救济即无处罚）
三、行政处罚的种类与形式
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1．人身自由罚：短期剥夺或限制自由的处罚
【行政拘留】期限为1 日以上15 日以下，可以并处
与刑事拘留、司法拘留、扣留、拘役都有不同。刑事拘留是针
对罪该逮捕的现行犯或重大犯罪嫌疑人，先行强制其人身自由的措
施。司法拘留是法院对妨碍诉讼未构成犯罪的人进行的一种惩罚措
施。扣留一般是指海关对走私犯罪嫌疑人采取的短时间 （24 小时）
限制人身自由的措施。拘役乃刑罚措施。
【劳动教养】
期限：1至3 年，最长可延至4 年。
【驱逐出境、禁止进境或出境、限期出境】
2．行为罚 （能力罚）：限制或剥夺某种行为能力或资格
【责令停产停业】
【吊销、暂扣许可证或执照】
3．财产罚：使被处罚人的财产权利和利益受到损害
【罚款】
【没收财物 （没收违法所得、没收非法财物）】
（1）违法所得：违法者因违法行为而获取的不应归于他的财产。
违法所得只需确定其来自于违法行为，即可予以没收；
（2）非法财物：违法者所占有和使用的违法工具、物品及违禁
品等。非法财物必须根据法律法规的定性才能予以没收。
4．声誉罚：使违法者的名誉、荣誉、信誉或精神上的利益受到
损害
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警告、通报批评、剥夺荣誉称号。
四、行政处罚的设定
1．全国人大及其常委会
（1）可以创设任何种类的处罚；
（2）有权规定受处罚的违法行为、行政处罚的种类、幅度等；
（3）形式是法律；
（4）专有处罚设定权：人身自由罚
2．国务院
（1）可以设定除限制人身自由以外的行政处罚；
（2）在法律有规定的情况下，必须在法律规定的给予行政处罚
的行为、种类、幅度的范围内规定；
（3）形式是行政法规
3．省级人大及常委会，省会市、国务院批准的较大市、经济特
区市人大及其常委会
（1）可以设定除人身自由、吊销企业营业执照以外的处罚；
（2）在法律、行政法规有规定的情况下，必须在法律、行政法
规规定的给予行政处罚的行为、种类、幅度的范围内规定；
（3）形式是地方性法规
4．国务院各部委、国务院授权的有行政处罚权的直属机构
（1）可以设定警告或一定数量的罚款，罚款限额由国务院规定；
（2）在法律、行政法规有规定的情况下，必须在法律、行政法
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规规定的给予行政处罚的行为、种类、幅度的范围内规定；
（3）形式是部委规章
5．省级政府、省会市政府、国务院批准的较大市政府及经济特
区市政府
（1）可以设定警告或一定数量的罚款，限额由省级人大常委会
规定；
（2）在法律、法规有规定的情况下，必须在法律、法规规定的
给予行政处罚的行为、种类、幅度的范围内规定；
（3）形式是地方政府规章
五、行政处罚实施机关
1．行政机关
第16 条：国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民
政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制
人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
2．法律法规授权的组织 （第17 条）
第17 条：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以
在法定授权范围内实施行政处罚。
3．受委托的组织 （第18 条）
第18 条：行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其
法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行
政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。
