轮到美国改革了-第6部分

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度的收成，以最有利于全村的办法分摊。这样做，社会秩序和凝聚力便得以
保持。这种理解赋予大藏省的权威远远超过了它的法律责任，使得大藏省的
指导凭自己的本事成为一个执行政策的工具。领导方法是由一个非正式的网
络作渠道，向各财政机构发出指示。

但这一过程并不那么简单，实情决非如此。有三种因素增加了事情的复
杂性：

一、内部机构。大藏省由不同部门组成，各部门为扩大影响，得到更多
物力财力，而展开竞争。。

二、同别的省之间的关系。大藏省要和所有的省以及官方机构打交
道，。。这些省和机构各有各的经济部门。有些部门有时要争夺大藏省在制
订经济政策上的部分权力。例如通产省制订工业政策，控制着一些制订经济
政策的机构，如进出口银行和日本兴业银行，还管一些有关外汇兑换的事。。

三、和国会的关系。政府官员的地位按长期惯例高于政界人物（大藏省
设于　
1870年，比成立内阁要早。）只是在近年，钟摆才开始摆向国会。

即使是大藏省，也不能推行政界人士普遍反对的政策。例如从本世纪　
70
年代后期开始，大藏省一直打算征收一种新的间接税，但迄今未果。今年年
初，一项原定的营业税又被否决掉了。由于种种原因，这项政府遭到许多人
反对，包括朝野政党头面人物。这一来，这项政策自然胎死腹中了。

然而大藏省这次税收改革泡汤，这是罕见的例外。还有许多其他体制上


的原因使政界人士很少对官员的权威提出异议。自由民主党的领袖和大藏省
的高级官员大多属于受过高等教育的同一精英阶层，有共同见解。

的原因使政界人士很少对官员的权威提出异议。自由民主党的领袖和大藏省
的高级官员大多属于受过高等教育的同一精英阶层，有共同见解。
约　
40位国会议员是前
大藏省官员，尽管他们分属不同政党的不同派别，但在经济政策问题上却起
着相当一个秘密组织或小集团的作用。

德国。我们看到日本政府是个各省相互有关系的机构与企业界也有密切
联系，由资深公仆治理。这些公仆在　
50岁左右下到各公司去。因而政府这一
机构的权力和影响都超过了国会。从现实的意义上看，企业总的来说是政府
的一部分，甚至还是起支配作用的一部分。德国的情况也大体如此。彼得·凯
曾斯坦指出，“由于利益集团和各部官员之间直接合作，国会的作用多少有
点黯然失色了。”利益集团包括国家的大银行，它们是德国体制的（橄榄球
队的）“四分卫（进攻时指挥本队的选手）”，它们在在决策点上无所不在，
受委托持有全部私有股份的　
85％，是一些预警系统，能在德国企业中辨认出
薄弱环节，必要时还可以组织救援行动。利益集团还包括无数组织严密、力
量雄厚的德国企业主联合会，近似日本的联合会，和各级官员亲密无间。在
德国和月本，劳工组织也都很有势力，政府决策机关都很能代表他们的意见。
这两个国家的企业在治理国家方面，势力强大。有位观察家对日、德、两国
使用了“非国家统治经济的共同管理主义”一词。

在这两个国家里，处于国家权力制高点的，是些经过精心挑选、受到普
遍尊敬的个人。“这样，国家便赋予某一特定阶级的人以一种组织和控制政
局的机制，他人是不染指的。”这不是说政府的政策就必然反映这个集团的
狭隘利益，而是这个集团可以确定国家的利益所在，会获得举国共识，对此
比较自信。

德国政府结构在一个重要方面有别于日本，即行政权较分散。政策制定
过程往往充满着三个主要对手，即波恩联邦政府、各州政府和独立的中央银
行间的互相斗争。联邦预算不到公共支出总额的一半。联邦政府和各地区通
过各种咨询团体协调政策，但波恩控制德国的能力要视与各州政府协调的情
况而定。而各州则通过在波恩议会中的　
45个州议会议员体现自己的势力。各
州在有关他们的利益问题（如税收）上有否决权。中央银行也享有控制权，
在货币政策上独享权威，又是防止通货膨胀的主要堡垒，德国人最害怕的是
通货膨胀。

法国。法国政府组织结构中的主要人物是些受人尊敬、相对自主、豪放
不拘，有时迹近专横跋扈的官员。这些组织结构可能是举世最复杂的混合物
了，政府不干涉主义与共同管理主义两者兼备。哈佛商学院的贾尼丝·麦考
密克发现，法国这两类典型概念各有两种意识形态变体，她分别称之为自由


主义和雅各宾主义、专制主义和社会民主主义。但所有党派全都信奉让一雅
克·卢梭的学说，认为政府是“共同意志的反映”。卢梭力主“共同意志高
于任何企业或个人的利益。”直到　
80年代初之前，这一共同意志洋溢着保护
法国不受外部世界污染的强烈希望。近来，现实影响到法国的共同意志，认
识到只有先具备在世界经济中具有竞争能力这一前提条件，才谈得上其他一
切。这样一来，国家便成了企业的伙伴。

加州大学伯克利分校的约翰·齐斯曼把法国国家看作是“一个迹近抽象
的概念，。。是社会一元化权威”，原历代国王用来驾驭桀做不驯的贵族的
行政官员，作为一个集合体的权力机构，沿袭至今。这个机构超然于利益集
团之外，由“大人物集团”管理；这个大人物集团由从两所高等学府，即国
立行政学院和综合工科学院毕业的高材生组成。”处于这个权力体系中心的
是财政部国库管理处，不止一位高级官员称之为神庙中的圣殿，圣堂中的圣
堂。”这里集中控制着资本市场、信贷分配、公营企业的财务方针和对私营
公司的贷款。法国国家通过三种方式实行控制。第一是国家直接采取行动，
齐斯曼称作亲自动手干。第二是鼓动别人去干。第三是谁爱干就干，亦即传
统的自由放任主义。法国政府三管齐下，发展电子、计算机和电信等未来工
业。80年代中期，按照将国内经济的管理与国际经济结为一体的需要，形成
了法国政府的任务和结构。

英国和美国。凯曾斯但在根据任务将国家分类时提出：日本、德国和法
国与英、美是类型大不相同的国家。日、德、法等国为了达到既定目的，对
特定的经济部门和私人公司不同程度地采用数量繁多、相当锋利的政策工
具。而英、美则是政府不干涉主义的产物，依赖的政策工具为数有限，比较
迟钝，影响的是整个经济，而不是特定的部门或公司。例如，从第二次世界
大战末期到　
60年代初，英国政府制订政策的人员“在制定涉及投资、工资、
劳动条件、劳资关系等一系列政策方面，尽量缩小政府的作用，力求把政府
经济政策工具的实施范围限制在与全球性机制有关联的方面，如财政金融政
策。这样一来，就会把行政决定权压缩到最小限度。人们曾经普遍认为，政
府经济政策只是从全球角度看才起作用，应该尽可能简单明了，无须动脑筋，
一切按老规矩办就行了。正是这种强调自由国家的立场给人印象十分深
刻。。。难怪安德烈·肖恩菲尔德会说。。‘英国最令人吃惊的是在国家任
务上顽固透顶的守旧态度’”。

60年代中，政府想同企业界与工人合作，共同拟订出一项类似工业政策
的东西，但不论是组织机构，还是政策工具抑或是工作人员或思想观念，都
不具备这样做的条件。何况订出来的政策本身也是有缺陷的，竟然假定英国
出口货质量举世无双，要死保英镑在国际市场的价值。

英国制订计划失策，最重要的原因之一是组织在拆台，这个组织就是英
国职工大会。它的使命和德国、日本以及美国的工会活动截然不同，历来以
工人阶级对抗资产阶级的领袖为己任。资产阶级是有产阶段，是“国内的敌


人”。职工大会非但不愿跟企业界和政府共同决策，有的极端份子甚至把破
坏企业界和政府看成是在尽爱国主义天职。在德国和日本则相反，工会的利
益是同公司的竞争能力甚至与整个国家经济紧密联系在一起的。美国工会　
80
年代时的任务还不明确。体现在集体契约观念里的对着干的旧角色，受到了
一项新角色的挑战，其内容大体相当于日本和德国的共同管理。

美国政府制订计划的头条障碍要数基本出发点，即认为把国内经济管理
与国际经济联系起来，并不是政府应该承单的责任。待到要讲联系时，在一
大堆自行其是的政府各部和各机构之间，即便有那么一点点配合，也少得可
怜。例如在商务部、国务院、国防部、财政部和农业部之间；在白宫下属的
美国贸易代表办公室、行政管理和预算局及经济顾问委员会之间；以及数不
清的国会委员会和小组委员会之间，等等，都很少相互通气，总是各干各的。
人们认为，世界上有了自由贸易，有了自由企业，单靠市场供求规律起作用，
与世界经济的联系也就自然而然尽在其中了。也就是说，这是理所当然的事，
犯不着瞎操心。有一件事很能说明问题，在　
1986年税收法案拟定的三年过程
中，政府的核心集团从来也没有讨论过这条法案对本国产品在世界的竞争能
力产生什么影响。

本世纪　
80年代中期，由于联邦政府迟迟不动，预算经费又少，州政府一
级才被迫动了起来，搞了些计划。例如受到外国竞争沉重打击的密歇根州政
府便与企业界和劳工界合作，制订出一些加强竞争力的战略。一些利益集团
还到各州去，要求在不同的战线上采取行动，如抵制公司在南非做生意、限
制工厂关闭和解雇工人、按“可比价值”支付工资以及制订安全及保健规则
等。

战略与组织结构的对比

在政府里，也和在企业界里一样，往往是有什么样的战略，就有什么样
的组织结构。相反的情况也是存在的，组织机构也会规定和制约战略，例如
年轻人挑大梁的日本大藏省和传统派经济学家充斥的美国总统经济顾问委员
会便是。此外，在政府和企业中，不同的组织结构也可以采用同样的战略，
但效率各有高低，美国政府和日本政府同样赞助出口，但采用的组织结构和
手段却不相同。

最后，还有一个问题：旧的组织结构碰到了新问题怎么办？日本强调保
证就业、尊重资深人员和长者，以及自始至终决策自下而上达成共识。这些
措施在高速发展时期可能会起作用，但是目前国家面临商业收缩、转产和产
业结构改革等问题时，能不能同样适应解决这些问题的需要呢？《华尔街日
报》东京记者站首席记者怕纳德·威索基写道，“把　
3000份就业职位搬到海
外去是不会皆大欢喜的。”威索基还指出，把决策控制权下放到辅助部门的
小头头，可能会在政府办公室中形成共同掌权的气氛，但同时也会产生政府
各部门抢占地盘、搞小圈子、互不买帐的情况。。。”国家面临棘手的选择
（如税收问题、地价问题等等）又不能取得共识之际，难道不需要强有力的、


坚韧的、机敏的领导吗？在这方面，威索基把日本首相比做国际象棋棋盘上
的国王。“地位虽然显赫，但权力有限，一步只能走一格。为了获胜，必须
依靠别的更健壮、活动更便捷的棋子替他驰骋疆场。”

坚韧的、机敏的领导吗？在这方面，威索基把日本首相比做国际象棋棋盘上
的国王。“地位虽然显赫，但权力有限，一步只能走一格。为了获胜，必须
依靠别的更健壮、活动更便捷的棋子替他驰骋疆场。”

要懂得政府和企业的关系，不仅要认识到世界各国政府的任务和组织结
构互不相同，而且要了解企业的任务和组织机构也同样是有差别的。在本书
中，我将着重论述大的、公开上市公司的情况。这些公司日益与其他类似公
司以及本国与外国政府进行种种形式的合股经营。

在这里，重提上述两种观念——政府不干涉主义和政府与企业共同管理
主义，有助于展开论述。不过，首先还得剖析一下股份有限公司这个概念。
股份有限公司指的是人与物的集合体，把人与物集中起来，去完成生产经营
过程：聚集财力、物力与各种设计、意图，为社会生产商品或提供服务。为
此，雇员必须有熟练技术，有积极性，组织起来，接受管理监督。事情要做
得尽可能有效率，以最小成本换取最大效益。

现在来谈观念。对外部来说，这家公司生产什么