国情备忘录-第20部分

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力加以改善，很难有统一而准确的标准判断，这是本地政府的功劳还是相邻政府的成果。

　　同时，在法律上，我国对环境污染的处罚很轻，甚至仁慈。对环境污染者的过度仁慈，在一定程度上纵容了他们的肆无忌惮，他们抱有这样的心理反正处罚也不重，罚就罚吧。一个造纸厂购买治理污染设施，每吨纸的成本要增加150元。如果不购置治污设施，一个每天生产百吨的小造纸厂，每天可降低15000元的治污成本。而法律对他们的处罚只有一次，最高10万元，仅7天，他们就能把处罚款赚回来了。

　　环境治理是一项系列工程，需要付出极大的代价和相应的财政作支撑。美国开始大规模治理环境问题时，人均国民生产总值达11000美元，日本虽较低，也超过了4000美元。目前，中国人均国民生产总值仅3000多美元。治理环境污染，我们需要付出更大的代价。

　　在天津，仅清理海河垃圾，他们就每天派出300人，9艘保洁船，进行水面、堤岸和周边环境方面的清理，每年投入高达400万元，耗费了大量的人力、物力和财力。

　　绿色GDP核算小组成员、北京大学光华管理学院教授雷明就曾说过，扣除环境污染治理成本最高可达10％，有些省份实际GDP增长，可能是零增长甚至负增长。

　　要漂亮的GDP增长报表还是要环境？只要经济不要环境的发展模式已经一去不复返，如何把握经济发展与环境保护之间的平衡，成为中国社会发展中的一大难题。各地环保局长肩上的担子尤其重，一头是经济发展，一头是环境改善，偏了哪头，都要犯错误。

　　新乡市环保局长唐艳青：我们当时市委书记就跟我讲，如果新乡市的水的环境质量改善不了，就是这环保局的一班子人，我要给你解散，当时感到工作任务太重，压力太大，躺下来就是这么一套子事儿。

　　吴江市环保局长范新元：难在每关一家企业，你断了他的财路了，他不要跟你拼命啊。我们这边是一个高风险的职业，不是一个很风光的职业。

　　宜兴环保局局长：我们每次去检查的时候，污水处理设备都开着，走了机器就关了。有的企业就没有污水处理厂。

　　刘向东，山西省环保局局长，坐在这个位子上的他，每天，必须考虑两个问题，一是如何做好环境，一是如何发展经济。如何寻找到这两个方面的平衡成了刘向东最头疼的问题：有人说环保局长是全国最难当的官员之一。现在我觉得自己有种上班恐惧症，一到星期天晚上就恐惧，因为想到第二天就又要上班了。我的压力特别大。我就像坐在火山口上，随时可能因为自己的执法和决定断送自己的前途。

　　在2007年年初的《政府工作报告》中，党的十七大报告里，一共有五大方面16个地方提到环保，而5年前的十六大报告还仅仅只有6处。

　　但是，日渐恶化的环境已不再留给我们等待的时间了。

　　我国已经到了治理污染、改善环境的阶段，发达国家在百年发展后呈现出的污染问题，此时在中国快速发展的过程中集中出现，在全球环境形势日益严峻情况下，环境问题也成为影响国际政治关系的重要因素。污染恶化，带来的将是国际关系的紧张，由此也会蔓延到经济合作，最终拖垮的只能是经济发展。

　　在未来15年内，人口可能会达到14。6亿，经济总量会翻两番，资源消耗、污染控制水平与污染负荷也会增加4…5倍，也将是我国环境与发展矛盾最突出时期。任其发展下去，可能严重抵消经济发展成果，对全国实现建设小康社会目标构成重大挑战。增强忧患意识，增强紧迫感与责任感，切实把环境保护放在更加重要的战略位置，是中国的必然选择。

　　尽管治理环境需要付出巨大的经济代价，甚至会影响GDP的增长速度，但我们已无回旋的余地，这个阶段我们无法跨越。


水更清，天更蓝

《只有一个地球》翻身记

　　由于污染严重，河北X村也成了〃明星村〃。前来采访、卧底的记者络绎不绝，反而给寂寥的乡村增添了几分生气。刘保国很不以为然，〃来几个记者有什么用？〃〃那谁来会有用？〃〃当官的，而且是当官里的管事的。〃

　　在老百姓眼里，只有政府才能解决他们的污染之痛。的确，环境治理上，政府的作用举足轻重。环境是公共物品，作为维护公共利益的公共权力机构，政府必须在环境治理中处于主导地位。

　　中国历史上虽然不乏环保思想，但鉴于当时经济发展处于早期阶段，人与自然的矛盾并不尖锐，环保并没有提升到系统高度。随着工业化的进展，环境污染变得越来越严重，环保意识也逐渐系统化。

　　1972年，斯德哥尔摩大会起草了《人类环境宣言》，出版专著《只有一个地球》，在人类历史上第一次发出呼吁：保护地球、拯救地球。而四年后，石油化工出版社也出版了《只有一个地球》的中译本，将山林川泽视作〃天财之所出。〃

　　上世纪70年代的中国，环境问题还没有引起足够重视。当时，讨论国际环保问题的罗马会议召开，对中国提出邀请，周总理派出徐国平等人以观察员的身份参加。会议归来，徐国平等人对总理报告说，就是三废问题，即废气、废水和废账。当时，周总理说：〃我们不是有一个有关三废的办公室了吗？〃

　　而当时《只有一个地球》的出版，其目的也是拿其作反面教材，序言上的一段话可作为证明，〃为了便于在这一领域中与帝、修、反开展针锋相对的斗争，我们把《只有一个地球》一书译出，作为反面教材，供领导和有关同志批判。〃

　　随着国际能源危机出现，由上世纪80年代开始，环境问题才引起足够重视。在1983年出版的《中国大百科全书o环境科学卷》，《只有一个地球》这本书才〃翻了身〃，因为它〃指出人类所面临的环境问题，呼吁中国人民重视维护人类赖以生存的地球。〃25年后，这部书再度浮出水面，并被吉林人民出版社列入〃绿色经典文库〃，迎来对它的公正评价，并在序言中写道〃世界环境史上一份有着重大影响的文献〃。

　　在此过程中，中国的环保意识逐渐觉醒，环保、污染、生存质量观念，这些过去在工业化字典里不存在的词汇，频繁地出现在中国政府的议题中。1973年4月，颁布的《关于进一步开展烟囱除尘工作的意见》，是国家有关部门最早提出的法规性文件。此后，一系列环保法规逐步出台：

　　1978年2月，第五届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国宪法》，规定〃国家保护环境和自然资源，防止污染和其他公害〃。这是《宪法》第一次对环境保护做出规定。

　　同年，中央在批转国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》时提出：〃消除污染，保护环境，是进行社会主义建设，实现四个现代化的一个重要组成部分……我们绝不能走先建设、后治理的弯路。〃这是第一次以党中央的名义对环境保护提出要求。这一年，中国第一部环境法出台。

　　1983年12月31日至1984年1月7日在北京召开的第二次环境保护会议上，时任副总理的李鹏代表国务院宣布：环境保护是中国现代化建设中的一项战略任务，是一项基本国策。

　　1989年4月底至5月初在北京召开第三次全国环境保护会议，确立环境保护三大政策：预防为主、防治结合；谁污染，谁治理；强化环境管理。

　　1992年中央9号文发布〃环境与发展十大对策〃，将环境保护纳入经济发展中统筹考虑。

　　2007年可以列为中国环境保护史上最具标志意义的一年，从这一年起，环保作为基本国策开始真正进入社会发展的主干线。

　　2008年国家环保总局更名环保部。到2008年为止，我国共签署了50多项涉及环境保护的国际条约，并积极履行，树立了负责任的大国形象。

　　迄今，全国人民代表大会及其常务委员会制定了环境保护法律9部，自然资源保护法律15部，国务院有关部门、地方人民代表大会和地方人民政府制定和颁布了规章和地方法规660余件，基本形成了环境保护法律框架体系。

　　此外，国家对环保部门的改制，也体现了对环保问题的日益重视。1984年，国家环境领导小组改称为国家环境保护局，行政级别由科级变局级，隶属建设部；1987年，国家环保局独立直属国务院，升为副部级单位；1998年，改称国家环境保护总局，升为正部级。

　　中国的环保认识逐渐升级，让人们恢复了对蓝天白云的信心，也看到了污染治理的信心。随着国家在环保方面立法和认识的不断完善，环境治理不再是盲区，也不再是难题。


绿水青山才是永续利用的GDP

　　为绿色家园刻上道道伤痕的，恰恰是中国粗放型的发展模式，尤其是高能耗、高污染的重化工业，大大加剧了能源和资源消费速度，破坏了生态环境；同时，工业发展的污染物也源源不断排放到环境中，这大大加剧了经济发展与环境保护的矛盾。这是市场失灵与政府失灵共同作用的结果。

　　市场从来就不是完美无缺的，也存在着失灵现象。环境污染是市场失灵的一个重要表现。企业进行生产时，向环境排放大量的污染物，虽然损害了公共环境，企业却不需要为此付出生产成本，即企业的私人边际成本低于社会的边际成本。企业急功近利，为追求经济利益，而忽视环境利益，这就是表现在环境污染上的市场失灵。

　　市场失灵是市场自身难以克服的缺陷，这就需要政府的介入。然而，在环境保护上，不但市场会失灵，政府也失灵了。

　　诺贝尔经济学奖获得者保罗·萨缪尔森这样定义政府失灵，〃当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济运行的效率或（导致）道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。〃在环境保护上，政府不但没有克服市场失灵的缺陷，反而发生角色错位，纵容某些企业污染环境的行为，加剧了市场失灵。导致政府失灵的原因主要是社会发展的目标偏重于经济增长尤其是GDP的增长，生态赤字越来越严重。

　　治理环境污染要对症下药，其中，克服市场失灵和政府失灵是关键。克服市场失灵，还需从政府介入下功夫，但良好的政府介入，需以克服政府失灵为前提。因而，化解政府失灵是重中之重。

　　要改变地方政府的不作为和决策错误，就要从根上下功夫制度安排。邓小平提出〃发展是硬道理〃，但很多人把发展片面理解为经济增长或GDP增长。对官员的考核体系也是以经济业绩为核心，如果完成经济目标，就会〃加官进爵〃，否则，会被降级。结果，地方政府把GDP增长作为硬指标，把环境治理作为软指标。只有彻底改变GDP一〃指标〃独大的状况，把环境改善纳入官员的考核体系，才会根除政府失灵。只有〃好山好水也是好政绩〃，才能保住我们所剩不多的青山绿水。

　　事实上，高层政府已经开始使出杀手锏了。

　　在2007年初的《政府工作报告》中，国务院总理温家宝48次提到环保问题。年终，政府又出台了《〃十一五〃主要污染物总量减排考核办法》，将〃一票否决制〃和〃责任追究制〃纳入其中。中组部参与《考核办法》的制订，制定了〃十一五〃主要污染物减排目标，纳入地方政府政绩考核，这些几乎都是执政党一贯的政治治理方式中最严厉的手段。

　　对于政府与有关部门的举动，各地政府意见各不相同，但以支持者居多，山西省副省长牛仁亮表示，〃国务院又确定了具体的减排指标，这是史无前例的，然后复制于，刚才说的一票否决，考核，这个压力当然是空前的。面对强大的减排压力，山西省决定一年关掉3000万吨焦煤。〃山西环保局局长也表示，〃比如说我们的阳泉也好，大同也好，临汾也好，当年临汾环境污染在全国名列第一，现在通过四年多的治理，已经退出了前十名。〃

　　污染治理刻不容缓，包括山西省在内的很多城市污染治理也初见成效：深圳南头半岛污染企业每年削减二氧化硫1。84万吨，减排烟尘1300吨；洞庭湖水质已得到很大的改善，由劣五类水质变为三类水质……

　　拆了地方政府的保护伞，就等于拆了污染类企业的后台，有利于遏制企业的污染行为。而且，对于企业污染环境的行为，国家也应从政策和法律双管齐下，逼迫企业搬迁或转型。

　　2007年7月30日，联合中国人民银行、中国银监会出台《关于落实环境保护政策法规防范信贷风险的