南方周末2004年精粹 下-第36部分

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，专门用于分流人员、安排离退休人员的所谓事业单位。广东省统计，2003年8月底，全省共有合法行业协会878个，由政府组建超过半数，只有61个是企业自发成立的。

　　这类颇具背景的行业协会的权力，是自上而下强加的。其会长、秘书长们往往是原来的什么副部长、副局长。他们的权威不是来自其道德号召力和高超的经营才能，不是来自行业内部的普遍认同，而是由行政权力转化而来，或由行政权力的“魔杖”点化而成。

　　从法律上看，这些协会处于权力与市场的中间地带。一方面，协会与行政机构有千丝万缕的联系，对于行业内企业具有一定强制力；另一方面，它们又不属于行政序列，因而不受相关法规和伦理的约束。结果，协会往往蜕化为内部人依靠出售权力———甚至仅仅是权力的影子———聚敛钱财的工具。企业虽抱怨不已，但顾忌其权力网络，而无可奈何。

　　行会协会就是这样被坏了名声了。与此形成鲜明对比，在温州，活跃着数百个行业协会或商会。它们大多是自下而上自发地形成的，从一开始就是为增进行业内企业的利益而成立的。因而，它们不可能超脱于企业之外，也不可能高居于企业之上，它们就存在于企业中间。代表本行业与政府打交道，与外界打交道，更重要的是，确立同行业企业之间的交往规则。这些协会的领导人也是自下而上涌现出来的。他们的权力（或者不如叫职责）来自他们企业的规模和自身的道德号召力，而且，他们对会员企业的权力是非常有限的。他们不大容易滥用自己的权力。

　　这些完全民间化的行业协会的成功经验，给改革现有官办及半官办协会指出了一个方向，那就是民间化，让企业家真正实现自我治理。改革的过程应当是行政权力收缩的过程，政府应当把协会的创建、组织、管理，完全交给企业家，让企业家自我组织、自我治理。

　　根据这一原则，不阻止企业家在现有协会之外另行创建行会，打破一个行业由一家行业协会独家垄断的局面，为企业家创建自治性协会提供空间，是非常重要的。同时民间化就必然意味着，不能赋予任何一个行会以某一行业内的垄断权，原因很简单：它是民间的。只要不人为设置垄断，则通过竞争，自然会形成能为企业所接受的自治性行会。

　　被接受的行业自治性组织，可以替代政府的部分管制职能，而这可为改变政府权力过大的弊端创造条件。健全的市场秩序离不开管制，但并非所有的管制都需政府机构来强制实施。在市场中，大量的管制应当是自愿性管制。如果存在自治性的行业协会进行自愿性管制，政府的管制范围就可大大缩小，从而节约政府运作成本。比如，完全可以由行业协会制定和执行行业安全、卫生、质量控制标准。事实上，由于面临信息局限，政府机构在这方面不可能做得比自治性行业协会更好。

　　行业自治性组织的发育，不光有利于行业自治，更有益于中国商人整体素质的提高。只有在自治性群体中，人们才有可能遵守道德规范和职业伦理，反过来，这又可以为健全的市场和法治秩序提供基础。当下中国商人在人们心目中的整体道德形象之所以不怎么好，与其缺乏自治性组织网络的约束有很大关系。一个又一个自治性协会，给他们一个自新的机会和环境，显然有利于中国商人形成和遵守职业伦理。这是中国社会道德重建的重要内容。

　　同时，一个正常社会总需要企业家在商业之外发挥更大作用。传统中国商人在慈善事业、公益事业、教育事业、文化事业中扮演了重要角色，此即所谓儒商精神，而那些活跃在这些领域的企业家，总是以商会或行会为依托。自治性行业协会可以使优秀的企业家借助同业的力量，更有效地服务于社会。此类行会也可为企业家提供扩大影响力、培养治理技艺的机会，从而使其有可能进入更为广泛的治理领域，运用企业家的创新精神和成本－收益意识，提高整个社会的治理水平。　




创建时间：2005…3…17　

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信访改革引发争议　
　



　　南方周末　　　2004…11…18　12：25：09　

　　信访条例修改在即　何去何从出现两种声音

　　信访改革引发争议

　　□本报驻京记者　赵凌

　　本报11月4日关于信访改革的报道

　　改革前夜的针锋相对

　　11月7日，社科院研究员于建嵘在赴外访问的前夜致信温家宝总理。他在信中表达了对即将通过的信访条例修改稿的担忧之情：“目前有关部门提出的《信访条例》修改稿，虽然较原条例有进步，但没有真正体现信访制度的改革方向，信访问题关系到国家政治稳定，切不可为了应急而草草出台。”

　　据记者了解，这一被于建嵘建议谨慎对待的新条例修改稿原定于11月底讨论通过。知情人士介绍，“基本上已经板上钉钉，就等着通过了。”11月4日，本报《国内首份信访报告获高层关注》的文章见报后，根据中共中央政治局委员周永康的批示，国家院法制办《信访条例》修改小组专门听取了于建嵘的意见。

　　几乎是在同时，四川传来消息，引起巨大争议的《四川省信访条例》（草案）经过一年多的起草、修改，有望在11月下旬的人大常委会上表决通过。四川省人大常委会法制工作委员会副主任陈双全透露，该条例旨在加强信访机构的权力，赋予信访机关交办权和督办权。

　　“信访的产生有着深层体制上的原因，在目前，相关改革还未到位，取消信访制度是无法做到的。而通过对信访立法改革信访制度则是目前一个较好的化解办法。”陈双全主任以此反驳了此前于建嵘提出的弱化信访权利救济功能的观点。

　　而事实似乎已经表明，由国家信访局主导的信访条例的修改，其方向也将是走强化信访机构职权的路子。信访机构将有可能承担更多解决问题的功能，“不再只做二邮局”。而这恰恰是于建嵘急切希望阻止的。

　　信访制度到底该弱化还是强化？到底该走向何处？尽管强化信访制度的改革信息似乎已趋明朗，但社会各界却远未达成共识，还在争论之中。

　　关门还是开门

　　信访条例的修改是在悄无声息的情况下进行的。它继续沿袭了以前部门立法、关门立法的传统习惯。在中共中央总书记胡锦涛的直接关注下，国家信访局在这一时期一直着手考虑修改现行的信访条例。直到11月4日，部分专家被邀请至信访局时方才得知，他们手中拿到的新条例草案预计在本月底通过。

　　据记者了解，相对老条例，新方案最明显的变化是部分扩大了信访机构的权限，增加了一些“实权”。此前，国家信访局研究室负责人在接受记者采访时就表露，信访机构权力有限是导致信访效率低下的主要原因。但由于严格的保密措施，记者无法获知更多有关扩大权限的具体内容。

　　有鲜明对比意味的是，与国家信访条例修改的低调不同，四川的信访条例制订工作却十分高调。

　　2003年8月，四川省人大常委会将信访条例纳入立法计划，并成立了条例草案起草小组。“整个条例采取‘开门立法’，”陈双全介绍说，“起草小组除了听取部分市、区法院对信访工作的意见外，还将条例草案送到四川省各市、州人大常委会和省级有关部门，并在人大网站、《四川日报》等媒体上向公众公开征求修改意见。”

　　在解释何以如此重视信访条例的时候，陈双全直言不讳。他介绍，2000年至2003年，四川省行政机关、审判机关和检察机关的信访量一直居高不下，权力机关信访量增加43。9％。“从北京领一个上访者回来，要耗掉1万元人民币，这是有关部门给省人大汇报的数字。”陈双全认为，抛开社会稳定等因素不说，仅从这一点来看，上访带来的经济压力就非常巨大。

　　此前，四川一直参照现行国务院颁布的信访条例行事。但条例只是规范行政机关的信访工作，对于人大、法院、检察院的信访工作，并未纳入。随着老百姓对“一府两院”的监督越来越熟知，“参照原有信访条例已经不能适应目前的形势”。

　　比照四川省的做法，众多学者由此对国家信访条例的修改程序提出异议。于建嵘在给总理的信中语气恳切地表示，“信访政策的修改，应当预先组织专家学者和实际工作者进行充分论证，并可以考虑组织公民广泛参与讨论，切不可为了应急而草草出台。”

　　“当新鞋子没有到手时，不要扔掉旧鞋子”

　　四川信访改革大胆之处在于，信访机关被授予交办权和督办权。这使信访机关这个曾经的“传声筒”变成了一个“实权单位”。更鲜明的是，明确了有关部门在交办和督办过程中的法律责任，并在全国首次提出行政问责制，直接授予信访机构对办理机构人员处分的建议权，通过明确法律责任，防止置之不理。

　　这似乎正代表了目前主流的信访改革方向。国家行政学院教授杜钢建在接受本报记者采访时表示，信访是公民的基本政治权利，只有不断加强，不能弱化。他认为，信访说到底就是体现了公民的请愿权利，而这一权利是公民政治权利中非常重要的一项。

　　谈到现行千分之二的信访解决问题率，杜钢建认为，没有权威性是现在信访机构遇到的最大问题。“信访部门所能解决的问题实在有限。我知道他们的工作人员其实也非常辛苦。”

　　所以，一直以来都有声音要求加强信访部门的实际解决问题的权力。

　　杜钢建认为在这个问题上，政府的理念到位不够。现行信访部门和其他部门一样，只是政府之下的一个普通机构。很多人并未意识到，信访机构实际上并不是代表本部门而是在代表一级政府行使权力。“它级别不高，又没有实权，面对问题没有处理性和强制性手段，怎么可能解决什么问题呢？”这位学者认为，必须要强化信访在政府序列中的地位，信访部门的领导应该是政府的主要领导才行。

　　作为一名政治学者，中国科学院国情中心研究员康晓光认为，信访部门的功能无非两个：信息反馈和解决问题。“如果不是为了解决问题，谁愿意劳民伤财甚至倾家荡产地来北京。但如果信访部门没有足够的权力解决问题，那就是形同虚设。”因此，作为强化信访的支持者，他提议赋予信访部门更多如调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。康晓光非常认可四川的做法，他认为行政问责制必须与信访结合起来才可发挥真实的作用。

　　谈及可能伤害到司法救济性的问题，一些学者并不以为然。杜钢建认为，中国目前的权利救济方式不是太多了，而是严重不足，不能仅依赖司法救济这一条路。

　　康晓光则提醒记者，不要无视中国的国情。“我们是一个行政主导的国家，在司法难以真正独立的情况下，中国需要这么一套反馈系统来了解社会存在的问题，了解民众的需要。这是一个没有门坎的系统。”正如一位普通老百姓对现阶段传闻可能取消信访表示强烈不满时说，当新鞋子没有买到手的时候，先别忙把旧鞋子扔掉。

　　“上访洪峰不是一个新条例能解决的”

　　显然现在的信访改革讨论鲜明地分成了强化派和弱化派，于建嵘在这场论争中是比较孤独的一个。他的“弱化信访权利救济功能”的观点遭到了强有力的质疑。有人认为是不考虑中国国情的理想主义，更有人认为是迂腐。但他依然在作最后的努力。“我实在不希望看到权力得到扩张的信访，这和信访的改革方向背道而驰。”

　　他对本报记者说，目前有关部门提出的《信访条例》修改稿试图强化信访机构职权，并且规定了许多明显违反宪法的禁止性条款。

　　于建嵘认为目前不是修改《信访条例》的最佳时机。信访量连续十一年增长，信访问题已经变得十分敏感，各级政府和信访公民都处于信访的高压之下。“中央几次有关信访的新举措都带来了新的信访高峰。在这种形势下，出台新的《信访条例》，有可能引发新的信访问题和新的社会冲突。”

　　“上访洪峰不是一个新条例能解决的。”农民学者李昌平提出了他对条例修改的三个担忧：如果授予信访部门太大的权力，信访部门解决的问题越多，依法行政的可能性就越小，引发的问题会更多；如果上访规范越严，老百姓上访的成本越高，下情更难以上达，底层的问题会