君臣道-第45部分
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然而必须委任得人。确实，同一件事，不同的人会以不同的方式去处理，其结果往往不同。
不容否认，鄂尔泰对待少数民族有其残酷的一面，但这似乎也不可苛求于他，乃是因为形势使然。他说： “制苗之法固应恩威并用，然恩非姑息，威非猛烈，到得用威时，必须穷究到底，杀一儆百，使不敢再犯，则威仍是恩，所全实多。”经过实践，他认识到，“苗人生性，畏威而不怀德”，“若威无可畏，亦恩不知感”。他自辩道： “我非好杀人者，人所共知。但恐今日不杀少，日后将杀多！”用恩还是用威，不是一厢情愿的事情，要视具体情况而定。他总结经验说： “剿抚二字，虽须并用，却是两端，不当抚即剿，不当剿即抚，未有非剿非抚，希图了事，而终能济事者。”
在成都武侯祠大殿楹柱上有一副著名的楹联： “能攻心则反侧自消，从古知兵非好战；不审势即宽严皆误，后来治蜀要深思。”这里显然也包含了诸葛亮征服少数民族的经验。然而，不攻身又何能攻心？不严如何谈宽？关键在于“审势”。土司叛服无常，对其落后性和野蛮性也不存在教育或改造的问题。鄂尔泰所面临的选择只有剿与抚这两端。还有一点可以肯定，鄂尔泰不是无事生事，希图邀功。清王朝与土司政权的矛盾已经到了非解决不可的时候了。这件事早晚也要有人去干，即使雍正帝不愿多事（康熙帝就是如此看这个问题），乾隆皇帝也一定会去干。当初，以仁义宽厚著称的诸葛亮尚且要征讨西南少数民族，巩固后方，何况是清初这两位雄才大略、好大喜功的皇帝。同样可以肯定的是，这是一件棘手之事，如果是由才智低劣的人去干，一定会干得很糟糕。鄂尔泰总算干得漂亮。
雍正帝在鄂尔泰的奏折上批道： “治天下惟以用人为本，其余皆枝叶事耳。”“凡有才具之人，当惜之，教之！”鄂尔泰回奏说： “忠厚老诚略无才具者，可信而不可用。聪明才智而动出范围者，可用而不可信。朝廷设官分职，原以济事，非为众人藏身地，但能济事，俱属可用，虽小人亦当惜之，教之；但不能济事，俱属无用，即善人亦当移之，置之。”对此，雍正帝大为欣赏，称赞他这番道理“实可开拓人之胸襟”。鄂尔泰的人才观是现实主义的。确实，无用之人，其忠心也无用，不能办事，反倒坏事。任用能人，是鄂尔泰施政能力的一个体现，如他对哈元生、张广泗的提拔和器重，可谓慧眼识人。
鄂尔泰对原云南巡抚杨名时的态度也反映了他的胸襟气度。鄂尔泰曾经救助过杨名时，杨名时被革去云南巡抚之职时，新任巡抚朱纲对杨名时多方罗织罪名，甚至欲用刑讯逼供。鄂尔泰斥责朱纲说： “你过汤阴岳忠武庙见铁人乎？”提醒朱纲要以陷害岳飞的秦桧为鉴，不可妄为，杨名时因此免予冤狱。在如何治理土司的问题上，杨名时反对鄂尔泰搞改土归流，而鄂尔泰也“不以为忤”。鄂尔泰认为个人意见是小事，国家利益才是大事： “大事不可糊涂，小事不可不糊涂，若小事不糊涂，则大事必至糊涂矣。”后人评论说： “鄂尔泰生平识量渊宏，规划久远，此数语大有阅历，足以警世之把舵者。”杨名时死时鄂尔泰为其经办丧事，并伤心痛哭，这是后话。
改土归流，是否减轻了苗民所受的经济和政治压迫尚不能说，至少是使国家更加安定，减少了战争的开支和人口的死亡，从而有益于社会进步。改土归流加强了内地与西南地区的联系，有利于当地少数民族经济文化的发展，有利于国家的巩固和统一。但是，后来西南土司再度叛乱，鄂尔泰因此受到处罚。其实，从哲学角度讲，人的一切问题从根本上说永远是人的素质（价值观）问题，而非制度问题。制度的积极作用都是人的觉悟（价值观）而起作用。因此，土司制度改为流官制度的进步意义就是很有限的。从制度角度去看，制度的形式总是要变化（此即是进步），然而官总是不能不欺压民，一部分人总是不能不与大多数人相仇视，这就不是制度的进步可以彻底改变的。
自改土归流之后，西南数省的少数民族与中央的联系加强，余威震及缅甸等国。
此后，鄂尔泰更受雍正帝倚重，入朝为保和殿大学士兼兵部尚书，逐步升任为首席军机大臣，赐封襄勤伯。清朝承明制不设宰相，首席军机大臣就相当于宰相。雍正帝特别欣赏鄂尔泰，体现了中国传统的治国理念，即“尚贤为为政之本”的理念。明君贤臣是太平盛世的根本保证，雍正朝与康熙朝一样，基本上可以称得上君明臣贤，乾隆朝就差多了。而澄清吏治，则要数雍正朝做得最好，有清一代无出其右者。雍正帝说： “澄清吏治，必本大公之心。虚怀察访，果系清节素著，才具练达者，任以要剧，即行保荐，则举一可以风百。今或以逢迎意指为能，以沽名市誉为贤，甚至暗通贿赂，私受请托，不肖官吏滥列荐章，而朴素无华、敦尚实治者，反抑而不伸，是岂风励属员之道乎？”雍正帝把鄂尔泰提到首席军机大臣的位置，自然就起到了“举一可以风百”的效果。比起乾隆帝之宠幸和赫劬透呙鞫嗔恕！�
张廷玉制定军机处章程
张廷玉最大的特点是“慎”。当然也很清廉，且勤而能干。他一生中所作的最重要的一件事是协助雍正帝制定了军机处章程。
雍正七年（1729年），雍正帝决定解决西北准噶尔叛乱的问题，命朝臣讨论用兵事宜。大学士朱轼等人不赞成对西北用兵，大学士张廷玉、云贵总督鄂尔泰则极力主战。其实对西北用兵的准备工作早在两年前就开始了，雍正帝做事很机密，一般人不知道罢了。朝廷派两路大军征讨准噶尔策妄阿拉布坦。为了使这场战争顺利进行，雍正帝采取了一些措施，设立军机处就是其中的一项。因为内阁设在太和门外，机务繁忙，人多嘴杂，容易泄漏事机。六月，雍正帝发布上谕： “两路军机，朕筹算久矣，其军需一切事宜，交与怡亲王允祥、大学士张廷玉、蒋廷锡机密办理。”这就是清朝正式设立军机处的事由。西北战争，雍正帝调度失误，纵满抑汉，导致清军失利，所以雍正一朝，用兵西北得不偿失。尤其是产生了军机处，更是相权的损失。
军机大臣的工作主要就是当面聆听皇帝的旨意，奉命起草圣旨和办理机密紧急事务。因此办公地点十分靠近皇帝的寝宫，而不像内阁在太和门外，入值者都是特选的人员，没有泄露机密之弊。
军机处值班房
军机值房最初设在乾清门外西边，后迁到乾清门内，再移到隆宗门之西。当年称之为“军机房”，因为它的房舍是用木板盖成，所以可以迁来迁去。次年改名为军机处。皇帝出巡时，军机处也随之而行。
军机处设有军机大臣数人，雍正帝从大学士、尚书、侍郎等官员之中，指派三品以上沉稳谨密者充任，不定额，正式称呼是“军机处大臣上行走”、“军机处大臣上学习行走”（有人必须经过学习然后转正），统称“办理军机大臣”，“军机大臣”则是它的简称。军机大臣之僚属为“军机章京”，由内阁、翰林院、六部、理藩院、议政处等衙门的官员之中，选择四品以下才敏笔捷者充任，也不定额，由他们赞理机务，票拟谕旨，并负责满、汉、蒙诸种文字工作。
军机处只有值房，没有正式衙门。军机大臣中有个“首席军机大臣”，但他在雍正时期并非是真正的“首长”，成为首席宰相是以后的事。其余还有排名先后的“班次”。军机大臣和军机章京都是兼职，军机大臣仍有本职工作要办理，军机章京却以此为职责，但编制仍在原衙门。除了分别直接隶属于皇帝以外，互不统属；同在一个单位之内，事权不许集中，军机处除了奉命办事之外，不能自己做出任何决定，也无权对外发布任何指示。军机大臣之间相互不能指挥，也不采取“合议”的方式，甚至没有明确的节制关系。
这一切都是为了使皇帝可以剥夺内阁的“相权”，代行臣下之事，这是雍正帝勤政和大权独揽的典型方式。军机处是没有实权的，不过比起内阁来，还算有些权力。皇帝下的谕旨文件，交由内阁和军机处办理，而内阁处理的只是一般性公文，军机处所办则为机密重要公文。同时，军机处还有复核内阁所办公文的责任。
军机大臣的具体工作和权限，总体来说就是“承旨”，即替皇帝做侍从秘书工作。“承旨”的方式是单独召见。由皇帝口授大意，军机大臣下去之后拟成文稿，再交皇帝审阅后发出。军机处初建之时，张廷玉是被单独召见最多的军机大臣，当时正值西北用兵，军务紧急，他从早到晚不离军机处，随时准备接受皇帝召见，在圆明园伴驾时，有时甚至要值班到半夜，才能返回住宅。
本来，内阁作为国家政务的统率机关，是很有权力的，其最重要的职掌就是票拟。所谓“票拟”，就是由内阁大学士把对臣僚们题奏的处理意见，写在小纸票上，送皇帝裁定。这种预先用小纸票拟写批答之辞，就称为票拟。清朝沿用明朝的票拟制度，由于这种制度实行很久了，已经形成了一套相当固定而又完备的票拟程式： 题本送达内阁之后，经过五房（汉本房、满本房、蒙古房、汉票签处、满票签处），还有批本处、收发红本处、稽察房和稽察钦奉上谕事件处，辗转办理，异常迟缓，行政效率极低，而且容易泄密。军机处改变了上奏的程序和处理手续，免除了繁文缛节，办公效率和保密性都大大提高。
内阁办理的明发上谕一般都由六科衙门抄发，或由有关部门行文，颇费时日，又不便保密。当时地方官有专门派人在京城各部收买消息的，一旦获悉公事内情，立即回报。当正式公文到来时，他们往往已经做好了准备，从容加以应付。上文提到的岳钟琪弹劾四川布政使程如丝，贩卖私盐，毙伤多人的重案，在成都审理后，送刑部审批，刑部做出“拟斩立决”的意见，被皇帝批准后，发到成都时，程如丝已畏罪自杀数日。雍正帝就泄密问题曾多次严令有关部门加强保密，如有疏忽，从重治罪，然而总是无法杜绝泄密。
军机处成立后，张廷玉经过细心规划，创立了“廷寄”之法，形成一套完善的制度，既加强了保密性又加快了传递速度。具体办法是： 凡发给经略大将军、钦差大臣、参赞大臣、办事领队大臣、都统、副都统、总督、巡抚和学政的上谕都叫“军机大臣字寄”；凡发给盐政、关差、布政使、按察使的上谕都叫“军机大臣传谕”。军机大臣面承圣旨后，撰拟文稿进呈，皇帝看完同意后即封入纸函。字寄和传谕封函的表面都注明“某处某官开拆”字样，封口处并盖有军机处印信，保密程度大为提高。廷寄函封之后立即交兵部，由驿站递送。军机处根据函件性质，决定传递速度，写明于函面，凡标“马上飞递”字样的，日行三百里，紧急事务，另写日行里数，或四五百里，或六七百里，乃至有八百里加急的，十分严密快捷。
皇帝用文字传达的诏令，可分三类。批示臣下奏请的叫“旨”；颁发给各地方官员的叫“敕”；特降或因下面奏请而宣示中外的叫“谕”。这些文件统由内阁和军机处经办。“谕旨”的颁发手续分为两种，主要根据性质来区别。一般的例行公文叫做“明发上谕”或“明谕”，由内阁传抄发送，经驿站或专差递往有关机关；特殊的公文叫“寄信上谕”或“密谕”，这种上谕多为内外职掌官奏事，皇帝批阅之后，把处理意见的大意面谕军机大臣，再由军机大臣或军机章京拟稿后，呈皇帝改定，寄信原奏衙门。为防止泄露而不发抄，即不经内阁，而由军机处直接办好后加封，交兵部捷报处即送，因为它不是由内阁有关部门，而是由朝廷直接寄出，故又称“廷寄”。
“廷寄”兼具密件和速件的性质，内阁无从过问。因为六科（吏、户、礼、兵、刑、工）衙门的职责，不仅仅是把皇帝批示过的臣工题本，从内阁领出，誊抄清楚，再发给有关部门执行，它除了转发文件之外，还负监察责任，有封驳之权，在誊抄文件时，认为有错误或不妥的地方可以将奏章封还或驳正。清代的六科衙门相当于唐代的门下省，给事中有封还奏章之权。现在重要文件不经内阁，而由军机处发出，自然也就绕过了六科这一监督皇帝的机构。这是雍正帝独揽朝政的一项措施，他剥夺了臣工们的一切自主权，军机处只是其传述
