论美国的民主-第114部分
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大家知道，瑞士的主权分两部分：一部分属于联邦政府，另一部分属于各州政府。
谢尔比利埃先生是从各州开始论述的，这样做完全正确，因为在瑞士管理社会的真正政府在各州。我也仿效他的办法，先研究各州的制度。
在今天来说，各州的制度都是民主的，但民主的特点在各州的表现并不相同。
在大部分州中，人民是把自己的权力交给代表他们的议会去行使；而在某些州中，则由人民自己行使权力，即自行集会和直接参加管理工作。谢尔比利埃先生把前一种管理形式叫做代议制民主，把后一种管理形式叫做纯民主。
我请科学院允许我不学着他去研究他认为很重要的纯民主。我这样做的理由有好多条。尽管生活在纯民主制度下的几个州在历史上起过很大作用，而在政治方面也可能起过相当的作用，但是研究纯民主与其说为了致用，不如说是为了猎奇。
纯民主是现代世界上几乎独一无二的现象，甚至在瑞士也是一种例外现象，因为全瑞士只有十三分之一的人处于这种制度之下。再者，这也是一个暂时的现象。我们不太清楚，在人民直接行使权力最多的那些州中是否有一个只是部分地参加政府的管理工作的代议制组织。但是，在研究瑞士的现代史时不难发现：在瑞士，人民直接管理的国务越来越少，而代表们处理的国务却越来越多和日益复杂。因此，纯民主的原则便逐渐消失，而相反的原则则日益胜利。纯民主不知不觉地成了例外，而代议制民主则成了常规。
再说，瑞士的纯民主已是过时的东西，对现在和将来都没有任何教益。虽然我们在研究它的特点时必须使用现代科学的词汇，但它究竟是过去的东西了。每一个时代都有其任何力量都无法抗拒的主导精神。这一精神要把与它格格不入或相反的一些原则置于自己的支配之下，并立即向它们渗透，而在不能消灭它们的时候，就改造或同化它们。中世纪已因贵族政治习惯于民主自由而寿终正寝。在最具有共和主义精神的法律中，除规定普选之外，还对宗教信仰、言论、思想、习俗、结社和除开人民之外最有实权的家庭等作了规定。瑞士各州的那些小政府，只能被视为不复存在的世界的最后的和体面的孑遗。
与此相反，瑞士的代议制民主却是现代精神的产物。所有的一切都是在旧的贵族社会的废墟上建立起来的；所有的一切都是按人民主权原则行事的；因而，所有的一切也就依靠法律得到了几乎相同的实施。
我们看到这些法律还很不完善，但这些法律却足以补充历史记载的缺如，向世人表明瑞士的民主甚至它的自由，都是新的和没有先例的权力。
首先应该指出，甚至在瑞士的代议制民主下，人民仍能部分地直接行使自己的权力。在某些州中，主要的法令在立法机构通过之后人民还有否决权。在发生这种特殊情况时，代议制民主就变成了纯民主。
几乎所有的州都必须随时和一般在作重大决定时征求人民的意见，看看他们是否要修改或仍然维持宪法。这也就可以随时和定期检查和修改所有的法律。
人民不把立法权留在自己手里，而把它委托给一院制的议会，议会在人民的监督下并以人民的名义工作。任何一个州都不把立法权分成为两个部分，而是只有一个立法机构。这样，不但立法的程序不会因为要同另一个机构协商而拖延，而且提案的表决也不会遇到旷日持久的辩论障碍。一般法律的辩论要经过一些手续，拖延时间；但是最重要的决议，可以用政令的形式马上提出、讨论和通过。政令能象群众的激情那样，使次要的法律发生某种预料不到的、迅速的和不可抗拒的作用。
除了立法机构之外，没有什么东西是不可抗拒的。立法权、行政权和司法权的分立，尤其是它们的相对独立，事实上是不存在的。
任何一个州的行政权代表都不是由人民直接选举的，而是由立法机构选派的。因此，行政机构本身没有什么权力，它不过是个工具，并且永远是另一个权力机构的驯服代理人。除了这个弱点之外，它还有其他若干弱点。行政权从来也不委托给某一个人，而是委托给一个小会议，会议的成员分工负责，但行动受到牵制。行政机构连若干固有的权力也被剥夺。
行政机构从不行使否决权，或者只对一些无关紧要的法律行使否决权。行政机构没有赦免权，也不任免自己的工作人员。
甚至可以说它没有工作人员，因为一般它只能使用市镇的官员。
但是，瑞士民主的法制的缺陷，特别表现在宪法的不健全和司法组织的不良方面。谢尔比利埃先生注意到这一点，但我认为他注意得还不够。他似乎没有很好地理解，在民主制度下司法机构的主要任务是：既要防止人民犯法，又要保护人民的合法权益。
司法权独立的思想，是一个现代概念。中世纪时没有这种思想，或即使有也很模糊。可以说，在所有的欧洲国家，行政权和司法权最初都是混合在一起的。就是在作为一个非常可庆的例外而很早使司法机关成为强大的独立存在的法国，也只能说行政权和司法权的分立还是很不完善的。当然，这不是说行政机构支配司法机构，而是说司法机构部分地左右行政机构。与此相反，在欧洲，瑞士可能是使司法权与行政权混合得最彻底，并使前者完完全全变成了后者的一种属性的国家。可以说，我们今天对于司法这一大公无私和独立的、可以干预一切权益纠纷而使权益受到法律尊重的权力具有的观点，在瑞士人的心目中过去是没有的，就是现在也很不完整。
毫无疑问，各州的新宪法使法院的地位不象在旧体制下那样受行政权支配，但还没有给予法院以完全独立的地位。初级法院的成员由人民选举，并可以连选连任。各州的最高法院的成员不是由行政机构选派，而是由立法机构指定，所以各级法院都无法保证它的成员抵制多数的经常变化的无理要求。
人民或代表人民的议会不仅指定法官，而且在指定时不受任何约束。一般说来，被任命的法官都不具备称职的条件。
再者，法官只是执行法律，无权过问所执行的法律是否符合宪法的规定。老实说，这是多数本身进行审判，而法院只是它的工具。
在瑞士，按法律的规定，司法机构也是独立的，并享有必要的权力，但它很难发挥自己的作用，因为法院是一个遵守传统和舆论的机构，而舆论又必然受传统的司法观念和司法习惯的影响。
我可以轻而易举地指出上述制度中存在的缺点，证明这种制度竭力使人民的政府在工作时反常，在作决议时仓促，在发号施令时专横。但是，我要谈这些，就离题太远了。我只想考察这个比较古老、比较和平和比较繁荣的民主社会所实施的法律。谢尔比利埃先生认为，瑞士各州所实行的不完善的制度，是民主所能提供的或所欲接受的唯一的东西。我要进行的比较将会证明情形恰恰相反，表明人们可以更有经验地、更为熟练和更为明智地从人民主权原则得出另一种不同的结果。我只举人口相当于瑞士全国人口的纽约州为例。
在纽约州也象在瑞士的各州一样，以普选方式实现的人民主权是政府的原则。但是，人民只有一天即在选举代表的那一天行使他们的主权。人民并不是经常亲自行使主权，不论在立法权、行政权还是司法权方面，在任何情况下都是如此。当选的人必须以人民的名义管理国家，直到下次改选时才去职。
尽管法律经常改变，但法律的基础是固定不变的。不象在瑞士那样，人们决不能事先规定连续或定期修改宪法，从而也不会因为修改宪法或仅仅等待修改宪法而使社会各界处于停滞状态。当出现新的需要时，立法机构就将指出修改宪法的必要性，随后着手修改工作。
虽然立法机构不能象瑞士那样容易摆脱舆论的指导，但它却组织得能够抵制舆论的无理要求。任何提案不经两院通过，都不得成为法律。立法机构的这两个部分，是用同样的方式选举产生和以同样的原则组成的，所以这两个部分都来自人民，但它们不用完全相同的方式代表人民：一个部分主要是反映人民的日常意见，另一个部分则反映人民的经常性要求和永久性倾向。
在纽约，分权制不仅是表面性的，而且是实质性的。
行政权不是由集体行使，而是由一个人行使，这个人负全面责任，并坚定不移地行使他享有的一切权力和特权。这个人是由人民选举的，但决不象在瑞士那样是立法机构的工具或代理人。州长与立法机构平起平坐，并象立法机构一样，代表各自所主管的那部分主权。州长权力的来源同立法机构权力的来源一样。州长不仅是行政权的代表，而且行使行政权固有的和合法的特权。州长统率武装力量并且任命武装力量的主要军官。州长任命州的若干重要官员并享有赦免权。州长可以否决立法机构的决定的权力虽然不是绝对的，但可以是有效的。显然，纽约州长的权力要比欧洲的一个立宪君主的权力小得多，但至少又比瑞士的小小议会的权力大得多。
然而，双方的司法机构的组织，差别最为明显。
在纽约州，法官虽然来自人民并依靠人民，但是他是人民自己也要服从的权力。司法权在本身的产生、常设机构的设置和职能的规定方面，尤其对于公意和舆论，也享有这样的特殊地位。
高等法院的成员，不是象在瑞士那样，由立法机构这个往往感情用事、有时盲目、经常不够负责的集体权力选派的，而是由州长指定的。法官一经任命，就被认为是不可撤换的。
任何诉讼案件都必须由法官审理，任何惩罚都只能由法官宣判。法官不仅解释法律，而且可以说他还能审理法律。如果立法机构在党派的激烈斗争中偏离了宪法的精神或条款，法庭就拒绝宣判，使立法机构根据宪法行事。这时，法官虽然不能强制人民保卫宪法，但宪法只要依然生效，他至少能迫使人民尊重宪法。法官不直接领导人民，但他能制约人民。司法权在瑞士几乎是不存在的，但它却是美国民主的真正调节器。
现在，我们即使仔细研究纽约州宪法的一切细节，也找不到一点贵族制度的成份。没有阶级，没有特权，到处都是权利均等，只有一个精神推动着所有的制度，没有相互排斥的倾向。总之，民主的原则渗透一切并主宰一切。然而，如此全面实行民主的政府，却比瑞士的民主政府具有稳定得多的地位、和平得多的施政办法和正常得多的工作程序。
可以说这种情况部分地来自法律的差异。
我们描述的纽约州的法律，是为防止民主固有的缺陷而制定的；而我所勾勒的瑞士的制度，则好象是专门为发展民主固有的缺陷而制定的。瑞士的制度限制人民，美国的法律推动人民。美国人担心他们的政权走向暴政，而瑞士人好象只希望他们的政权变得越强硬越好。
我决不夸大法律机制对人民的命运发生的影响。我知道，世界上的重大事件主要应当归因于它们的最为一般和最为深刻的根源；但不能否认，制度本身却有一定的能力，并依靠自身的力量促使社会繁荣昌盛或贫困匮乏。
假如谢尔比利埃先生不是完全否定他的国家的几乎一切法律，而是指出这些法律的不足之处，并设法在不破坏原则的条件下完善它们的条款，则他会写出一部值得后人借鉴和对他的同时代人更有好处的书来。
作者在介绍民主于各州的实施情况之后，便转而考察民主对联邦本身发生的影响。
在按照谢尔比利埃先生的这种叙述程序讲下去之前，必须做一些他没有做的工作，即说明什么是联邦政府，联邦政府是怎样依法组成的和实际上是怎样组成的，联邦政府是如何工作的。
这就首先要求我知道：瑞士联邦的立法者们原来是想制定出一部联邦宪法还是只想结成一个同盟，换句话说，他们原来是要各州牺牲部分主权还是要不损害它们的任何主权。
如果我们查明瑞士的各州被禁止享有国家主权性的若干权力，并把这些权力永久地让给联邦政府，尤其是如果我们想到各州要把一切事情也让给联邦政府去处理时就会产生由多数制定法律的结果，那末，我们就可以确信联邦的立法者们
