费城风云-第5部分

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弗吉尼亚代表团人数多，阵容强，来得早（5月25日之前全部到齐），因为他们是会议的发起人。1786年9月，在一次有5个邦代表出席的协调会上，麦迪逊和纽约的汉密尔顿就提出过建议，常以召开修订《邦联条例》的会议。同年10月16日，弗吉妮亚参众两院召开联席会议，通过了发起这次会议的提案，邦联谊会则在次年（1787年）2月21日作出相应决议。所以弗吉尼亚人是有心于此，有备而来。由他们的代表团团长埃德蒙。伦道夫首先提出其实是麦迪逊起草的修约方案，那是理所当然。

不过弗吉尼亚倡议召开的这次会议却并不好开。因为这次会议没有名分（或者说并非名正言顺），又没有经费，还不知道究竟有没有前途。不错，邦联议会是有决议，各邦对代表团也有授权。但谁也没有说要他们制定宪法。想想也是。制宪，照例说应该是邦联议会的事。邦联议会和各邦议会的意思，也只是觉得《邦联条例》确实有些问题，因此同意13个邦都派出代表，坐在一起议一议，看看有什么办法没有。显然，所谓“制宪会议”，原本只是个“研讨会”。难怪会议纪律这么差了，有的迟到，有的早退，还有人出出进进，一会儿来一会儿不来。

代表们自己也信心不足疑神疑鬼。5月28日，会议刚刚开始，马萨诸塞代表鲁弗斯。金就提出，反对将每一项表决的结果都记录在案。因为会议过程中改变观点是常有的事，一旦这些证据公之于众，会议就会显得矛盾百出。弗吉尼亚代表梅森附议。他认为这些记录留在会上，会方案已被说服的代表改变观点；公布出去，又会授人以柄，被反对派加以利用。南卡罗来纳代表巴特勒想的更周到，提议禁止代表随意对外公布会议内容。最后大会通过决议，未经许可，会议当中的任何发言都不得付印，不得发表，不得传播。

于是，在1787年那个闷热的夏天，代表们便只好穿这呢绒燕尾服，衣冠楚楚地坐在门窗紧闭的屋子里开秘密会议。这说明什么呢？说明几乎人人都不愿意外面知道自己在会上说了些什么。而且，他们既对会外的人信不过，也对会内的人不放心。因此，借用尹宣先生（他是麦迪逊《辨论：美国制宪会议记录》一书的译者）的话说，他们“宁可汗流浃背，唯恐隔墙有耳”。具有“伟大历史意义”的制宪会议，竟然开得神经兮兮，甚至鬼鬼祟祟。

代表们的担心不是没有道理的。果然，弗吉妮亚的方案一提出，反对和怀疑的意见就冒了出来。因为谁都看得出，麦迪逊、伦道夫他们的方案，名义上是要修订《邦联条例》，实际上是要用他们另外拟定的《联邦条例》（实际上就是《联邦宪法》）取代原来的《邦联条例》，用按照新《条例》组建的新政府取代原来的邦联议会，将13个主权独立的邦及其联合体改造为“一个主权，一部宪法，一个政府”的统一的国家。也就是说，他们要制宪和建国。

这当然是开不得玩笑的事，大家也都有些无从下手的感觉。想事周到的南卡罗来纳代表巴特勒却敏感地意识到，弗吉妮亚方案虽然千头万绪，核心和前提则只有一个，那就是要建立由立法、行政和司法部门组成的“全国最高政府”（National　Supreme　Government）。这其实也是制宪会议的初衷。这一点如果通不过，其它也就免谈。因此他提议，首先讨论这个问题。至于他自己，原本是反对集权的，因此也不赞成扩大邦联议会的权力。但弗吉尼亚方案既然主张“三权分立”，把权力分割到不同部门，他也就乐观其成。

和这位巴特勒先生来自同一个邦（南卡罗来纳）的两位平克尼代表却有疑问。29岁的查尔斯。平克尼先生很想弄明白，伦道夫先生的意思是不是要完全废除各邦政府；41岁的科兹沃斯。平克尼将军则怀疑，本次会议究竟有没有权力撇开《邦联条例》另起炉灶。后一个问题一时无人应答，伦道夫对前一个问题的回答也很含糊其辞。他说他的发言不过抛砖引玉，具体的主张希望大家讨论。反倒是宾夕法尼亚的古文诺。莫里斯作了解释。古文诺。莫里斯说，“全国最高政府”就是具有完整和强制性运作功能的机构，而不是仅仅出于良好愿望的契约性结盟。他认为，在所有的政治实体中，都必须有一个最高权力，而且也只能有一个。因此，在美利坚合众国，最高权力应该掌握在全国政府而不是各邦政府手中。这一席发言意义重大，因为它确立了合众国主权的独立性和崇高性原则。乔治。梅森（宾夕法尼亚）赞成这个意见，康涅狄格的罗杰。谢尔曼反对，特拉华代表里德则提出一个通融办法，把“全国最高政府”改为“更为有效的政府”。可见大家都对邦联议会的软弱不满，又对未来的那个政府心存疑虑。可惜里德先生的提议没有被通过。因为什么叫“更为有效的”，实在是说不清楚。于是，由南卡罗来纳的巴特勒提议，会议进行表决并通过决议：应该建立一个由最高立法、行政和司法部门组成的全国政府。

这是制宪会议作出的第一个政治决议，会议也因此而迈出了坚实的一步。应该承认，这一步迈得还是蛮坚实的。因为在场的8个邦有6个赞成，纽约代表团赞成反对各半（汉密尔顿赞成，罗伯特。雅茨反对），只有康涅狄格投了反对票。5月30日这天，康涅狄格代表团只有两位代表——老革命罗杰。谢尔曼和政治家奥立维。艾尔斯沃斯（他们的第三位代表威廉。萨缪尔。约翰逊要到6月2日才来）。这说明谢尔曼和艾尔斯沃斯都投了反对票。我强调这一点，是因为这两位先生在制宪会议上的作用极其重要，因此提请读者予以注意。

不过，古文诺。莫里斯提出的“联邦主权独立性和崇高性原则”虽然得到了支持，但这个原则如何通过具体的政府设计来体现，大家心里还是没有数。因此，等到代表们逐一讨论伦道夫方案的具体条款时，这才发现，原来表面一致的背后是巨大的分歧。而且，分歧之大，可谓南辕北辙。或者说，猴吃麻花——满拧。

二　麻烦与问题

为了弄清问题，我们还得把美国的情况再说一下。

我们知道，美国的政治体制是很有些与众不同的。直到现在，她也不是一个像我们这样全国一体、地方服从中央的国家。召开制宪会议的时候更不是。那时的“美利坚合众国”，甚至不是“1个”国家，而是13个“半国家”的联合体，即“邦联”。她是由这些各自独立的“半国家”通过契约联合起来的。这个联合体虽然后来由邦联变成了联邦，但“联合”的概念没有变，联合的方式（通过契约）也没有变。只不过那“契约”由《邦联条例》变成了《联邦宪法》而已。而且，正因为她是一个联合体，所以美国人从不称其为“美国”，要建成，也称作“合众国”或“联邦”（US），比如联邦政府、联邦法院、联邦调查局。

何况制宪会议时的美利坚合众国连“联邦”都不是，只是邦联，即13个“盟邦”的联合体（联盟）。它当然也没有什么“全国政府”或“中央政府”，只有一个从根本就没有立法权的“大陆会议”演变而来的“邦联议会”，其实仍然不过是政治协商会议。这个议会是没有什么权威的，大体上是有事就坐在一起开会，开完各自回家。议会的决议，各邦想执行就执行，不想执行就不执行。麦迪逊在6月19日的会议上就举了一个“声名狼藉”的例子——新泽西议会通过了一项立法，断然拒绝邦联议会摊派款项的决议，并且告诉他们派到邦联议会的代表，连反对票也不用投，干脆让所有的法案都不能通过。麦迪逊拿新泽西说事，当然是因为新泽西带头反对弗吉尼亚方案（这个我们以后还要再说）。因此，当康涅狄格也唱起反调时，麦迪逊在6月30日的发言中又举了个康涅狄格的例子。康涅狄格不但和新泽西一样，断然拒绝邦联议会的决议，还把一份表决名单交给邦联议会，明摆着是和邦联叫板。麦迪逊批评新泽西和康涅狄格，当然有他的原因。但不管怎么说，他说的是事实。

这当然不行。邦联如此不像国家，议会如此没有威望，不成体统倒在其次，没人负责却是麻烦。比如国家债务的偿还，就是一个问题。我们知道，打仗是要花钱的，独立战争也一样。在独立战争期间，为了筹措战争费用，邦联议会曾经发行过债券。这个照例说应该算是“国债”，而且仗一打完就该连本带息还给大家。可是据汉密尔顿的报告，战争结束时，未还的债务竟达7600多万美元之巨。数额巨大倒也罢了，麻烦的是根本就找不到负责还贷的人。因为根据《邦联条例》，所谓“合众国中央政府”，只有一个一院制的立法机关。没有执行机关，也没有司法机关。这个根本算不上是“中央政府”的中央政府。既无权对商务活动进行约束，也无权向全国各地直接征税。要求这个“政府”来支付债券持有人的本息，那可真是“要钱没有，要命也没有”，因为邦联议会的那些议员谁也不代表中央和国家。

这个麻烦很是不小，因为那些“债主”并不是什么省油的灯，其中甚至有一些是独立战争时期的高级军官。在这些人看来，自己为国流血为国捐躯，却不能按时足额领到军饷补贴，已是不公。如果国家连欠下的债都不还，那可真是“天理难容”。对于这一点，其实就是他们的总司令华盛顿都有意见。制宪会议之前，华盛顿就曾写信给朋友，抱怨说自己不得不打对折出售国会给他的债券，借以清偿自己的债务。即便如此，华盛顿的手里，仍拥有超过7566美元的邦联债务。

华盛顿可以牺牲自己顾全大局，不等于其他人都心甘情愿做这样的亏本生意。那些不愿意鸡飞蛋打，眼睁睁看着手中巨额债券化为乌有的“债主”，很快就组成了一个被麦迪逊成为“债权人集团”的利益共同体。这个利益集团清醒地认识到，只是他们的私人财产无法得到保证的关键，就在于没有一个强大的中央政府。而要建立一个强大的中央政府，就必须废除《邦联条例》，另立宪法。他们当中的那些退伍军官甚至发起了一个名叫“辛辛那提社”的组织，扬言如果不尽快改制，则将发动一次武力革命，把所有的邦组成一个由华盛顿将军为首、拥有王权和一切特权的新国家，一个债权人的王国。

其实，不但债权人有这样的要求，债务人也有。因为为了偿还公债，一些邦不得不将负担转嫁给本邦公民（比如用他们的土地抵押债务），从而使更多公民成为债务者。发生在马萨诸塞的“谢斯起义”，以及新罕布什尔、罗德岛以及北部各邦的暴动，就是“绝望的债务者”的反抗。

可见，仅仅一个国债问题，就要逼出一个全国最高政府来，何况邦联的现状还有那么多不能令人满意的地方。谢斯起义后，马萨诸塞曾向邦联求援，国会却迟迟不能做出反应。当然是没有办法的。邦联议会是那样的软弱无能，没有威望，以至于它1785年的主席约翰。汉考克竟然不屑于到纽约去主持工作，而1786年的主席戴维。拉姆齐则不得不亲自给一些邦的首脑写信，恳请他们尽快派代表来参加会议。因为到开会时，13个邦竟然只来了7个邦的代表。戴维。拉姆齐警告说，如果各邦继续对议会持蔑视态度，“我们的邦联”就会被扼杀，随之而来的将会是“无政府状态和无休止的内战”，直到有一天，一个未来的凯撒大帝把我们的自由掠夺一空，或者我们自己沦为欧洲政治的玩物。

邦联议会这个“维持会”，还能维持下去吗？

所以，制宪会议没开两天，就通过了建立“全国最高政府”的决议，显然不是没有原因的。问题是，这样一来，动作就大了。

我们知道，建立一个“全国最高政府”，就意味着建立一个最高权力中心。根据本次会议5月30日的决议，这个权力中心应该是“三权分立”的。因此，就必须有一个最高立法机构，一个最高行政机构，还要有一个最高司法机构。这就和《邦联条例》相抵触。《邦联条例》是禁止设立法庭的，也是不设行政长官的。为什么呢？因为邦联不过是独立各邦“出于良好愿望”的契约性联盟。相互之间，讲的是诚信和自愿。如果有纠纷，也只能仲裁，不能审判。这是邦联不设法庭的道理。同样，盟邦之间，邦邦平等，顶多有“盟主”，不能有君主。这是邦联不设行政长官的道理。邦联议会虽然有主席，但那时维持秩序的，不是国家元首。因为美利坚合众国是13个邦的邦联，不是合为一体的国家，又哪来的元首？显然，要解决“最高行政机构”和“最高司法机构”这两个问题，都必